(Dan Bodansky es Foundation Professor de Derecho y Co Director del Centro para el Derecho y el Asuntos Globales Affairs en el Sandra Day O'Connor College de Derecho en Arizona State University. Él está ahora en París para las negociaciones de cambio climático. Esta es la tercera parte en una serie de actualizaciones tanto desde de los EEUU como de París. El Profesor Bodansky es consultor, para el Gobierno de Suiza y el Centro para el Clima y las Soluciones de Energía (C2ES), en relación a la Cumbre de París (París Summit[1]). Sin Embargo, él escribe en su capacidad personal y los puntos de vista expresados no representan necesariamente al C2E o al Gobierno Suizo). Con su expresa autorización tradujimos libremente el texto y lo publicamos en español.
En un anterior post, expresé un optimismo cuidadoso respecto de que la Convención de París tendrá éxito en adoptar un pacto legal que requiera a los países a formular y proponer planes de reducción de emisiones, previsiones sobre transparencia internacional y revisión, y establezca un proceso para que los países periódicamente eleven el alcance de sus esfuerzos. Pero aunque las grandes líneas del acuerdo han sido ostensibles ya por varios años, un número de asuntos importantes quedan para ser resueltos, en el tratamiento de los cuales, la Convención todavía podría naufragar.
Aquí hay un resumen breve de los temas "crujientes ":
• ¿cómo reflejar el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas (CBDR-RC[2])?
El asunto de diferenciación ha sido uno de lo más controversiales desde el principio del régimen sobe cambio climático de la ONU, y juega o tiene incidencia a través de todos los diferentes elementos o problemas del Acuerdo de París: Mitigación, Adaptación, Financiamiento y Transparencia. Es claro que del Acuerdo de París se quitará la diferenciación rígida entre Países del Anexo I y Países No Anexo I, tal como se encuentra en el Protocolo de Kyoto, y se irá hacia un acercamiento más global. ¿Pero, aún así, quedará algún vestigio de la dicotomía Países Anexo I y Países No Anexo I?
Los países desarrollados en su mayor parte sostienen la opinión que el concepto de contribuciones (NDCs) nacionalmente determinadas da a entender un criterio de autodiferenciación y que esta autodiferenciación es suficiente. Pero a muchos países en desarrollo les gustaría alguna continuación de la perspectiva dicotómica categórica, basada en Anexos, tal como se encuentran en el CMNUCC y el Protocolo de Kyoto. El Anuncio Conjunto US-CHINA de 2014, le añadió la frase: "a consecuencia de las circunstancias nacionales diferentes", al principio de CBDR-RC, aparentemente para darle una calidad más dinámica. Esta formulación fue incluida en la Lima Llamado para la Acción de LIMA y casi ciertamente encontrará su forma de expresión en el Acuerdo de París (Paris Agreement). Pero una referencia general o genérica al Principio CBDR-RC, probablemente no será suficiente para satisfacer a los países en desarrollo, así que es de esperar ver algún lenguaje adicional en la diferenciación, en artículos particulares, por ejemplo, en los relativos a mitigación y la transparencia.
No veo a Estados Unidos y otros países desarrollados, aceptando una referencia, en el Acuerdo de París, a los Anexos del CMNUCC, a lo cuál miran como anticuado, pero mi suposición es que los negociadores encontrarán algún lenguaje para salvar la brecha – por ejemplo, en el contexto de mitigación, un principio de progresión, que disponga que los países que previamente tiene, asumieron compromisos absolutos y amplios en la economía, deberían continuar haciendo eso y que todos los países deberían tener la intención de hacer lo mismo con el paso del tiempo. Esta formulación, en efecto, diferencia entre Países Anexo I (los cuáles todos han dado la palabra sin reservas, con amplios márgenes en reducción de emisiones en Copenhague) y los Países No Anexo los países, sin cualquier referencia explícita a los Anexos, y así podría ser aceptable para ambos lados.
• ¿si incluir una meta de descarbonización por largo tiempo?
En Copenhague, los Estados accedieron a una meta de limitar el cambio climático para no más de 2 ° C. Hay soporte considerable – pero no universal – para suplementar esta meta con una meta de descarbonizacón por largo tiempo, como fue incluido en la Declaración de Líderes G-8 en junio pasado, para proveerle una señal al mundo de los negocios e inversionistas. A muchos países les gustaría incluir una meta de descarbonización en el mismo Acuerdo de París, pero si los consensos no pueden ser alcanzados para hacer eso, una posibilidad sería incluir la meta, en la resolución de la COP, o sea de la Conferencia de Partes, que adopta el Acuerdo de París, lo cual le daría a la meta una condición política ligeramente inferior.
• ¿si incluir un compromiso por el cual las Partes implementen sus contribuciones (NDCs) nacionalmente determinadas?
Un tema central en las negociaciones ha sido qué compromisos incluir con relación a NDCs. Hay amplio acuerdo para incluir compromisos procesales – por ejemplo, para formular, someterse, y periódicamente actualizar NDCs. Y aun los países que tratan de conferir a las NDCs fuerza legal obligatoria, parecen aceptar que el acuerdo no obligará a los países a alcanzar a sus NDCs (así distinguiendo el Acuerdo de París del Protocolo de Kyoto). Pero la Unión Europea y algunos países en desarrollo tienen el deseo de incluir un compromiso referente a la implementación de NDCs.
Un deber de implementar, comparado con un deber de lograr, es una obligación de conducta o medios en vez de una obligación de resultado. Pero si el acuerdo de París contuviera una obligación franca para implementar a sus NDCs, entonces la diferencia entre los estas dos perspectivas, prácticamente desaparece ya que, desde entonces, la prueba de si un Estado ha implementado a su NDC es si ha logrado sus NDCs. Esto ha conducido a una búsqueda que formulaciones más suaves del compromiso de implementación: por ejemplo, un compromiso para adoptar medidas "apuntando a " o "intentando " implementar las NDCs de un país, o un compromiso a adoptar o implementar medidas coherentes con las NDCs de un país. El truco es encontrar alguna formulación que permita a los países de la Unión Europea afirmar que los NDCs no son meramente voluntarios, y a Estados Unidos decir que no son legalmente vinculantes. Aunque, públicamente, la UE continúa apresurando su caso, desde mi punto de vista, no hay forma que la UE esté dispuesta a llevar hacia abajo o restar ambición a la Convención de París sobre este asunto, así que los Estados Unidos son propensos a prevalecer (a menos que, por supuesto, algunos otros países, quienes son menos influyentes para el éxito en París que la UE, insistan en un lenguaje en la implementación que es inaceptable para Estados Unidos).
• ¿si alojar NDCs en un Anexo del Acuerdo o en una oficina de registro a ser mantenido por la Secretaría?
El status (estado) legal de NDCs será determinado por los compromisos contenidos en el Acuerdo de París, no donde están hoy alojados. Pero algunos Estados creen que la incorporación de los NDCs en un Anexo, que sea una parte integral del Acuerdo de París, les daría mayor condición política. Inversamente, los otros discuten que incluir los NDCs en un Anexo, los harían más difícil para actualizar, o al menos crea la impresión de que, al ratificar el Acuerdo, las Partes manifiestan que se aprueban unos a otros los NDCs comunicados. Desde que el valor agregado de alojar los NDCs en un Anexo es pequeño, mi suposición, en este asunto, es que acabarán alojadas en una Oficina de Registro, mantenida por la Secretaría.
• ¿si autorizar conexión con mecanismos de mercado ?
Los mecanismos de mercado, como el intercambio de emisiones, fueron una característica central de la arquitectura de Protocolo de Kyoto. Si bien el acuerdo de París no establecerá legalmente objetivos obligatorios de emisiones, podría incluir un lenguaje que deje a los Estados implementar sus NDCs cooperativamente, a través transferencias internacionales de "resultados de mitigación" (i.e., las reducciones de la emisión). Pero para asegurar que las transferencias internacionales no subviertan la integridad medioambiental del Acuerdo, éste necesitaría establecer un mecanismo creíble para asegurar que las reducciones de emisiones no son de cuentas dobles. Desde que muchos países han incluido transferencias internacionales en sus NDCs, pretenden que el Acuerdo incluya algún lenguaje autorizando el uso de transferencias para implementar NDCs.
• ¿si especificar una meta global para la adaptación serviría de base para evaluar la suficiencia de soporte?
Los países en desarrollo, por mucho tiempo, han considerado que la adaptación ha sido menos considerada que la mitigación en el régimen de cambio climático, y les gustaría incluir una meta global para la adaptación e igualar la meta que probablemente pueda ser adoptada para la mitigación, lo cual podría usarse para evaluar la suficiencia de soporte para los esfuerzos de adaptación de países en desarrollo. Los países donantes tienden a tener cuidado con tal meta, porque les gustaría la mayor flexibilidad en su provisión de soporte para la adaptación.
• ¿si ocuparse y cómo del asunto de pérdidas y daños?
Durante algún tiempo, los países africanos, los pequeños estados insulares, y otros países en particular vulnerables para los efectos de cambio climático, han estado empujando el régimen de cambio climático para ocuparse del asunto de "pérdidas y el daño". En respuesta, la COP de 2013, en Varsovia, estableció el Warsaw International Mechanism para Pérdida y Daño, lo cual pone la dirección en pérdida y daño debajo de rúbrica del Cancun Adaptation Framework existente. La decisión de Varsovia dispuso que el nuevo mecanismo debería ser revisado en 2016, y los países desarrollados pensaron que, por consiguiente, el asunto de pérdidas y daños, se quitaba de la mesa para las negociaciones de París. Pero los países en desarrollo han presionado para que se incluya un artículo separado en pérdida y daño en el acuerdo de París. El párrafo en borrador en el texto que se negocia actualmente no haría mucho substantivamente, pero todavía sería significativo en hacer del asunto de pérdidas y dañaría un elemento bien definido del Acuerdo de París. Una transacción probable sería incluir un texto relativo a pérdidas y daños en el Acuerdo de París, pero en el artículo referente a adaptación más bien que como un artículo separado.
• ¿si incluir una meta de financiamiento post 2020 arriba de la meta de $100 billones establecida en Copenhague?
Conjuntamente con la diferenciación, las finanzas son el asunto en el cual la Convención (COP) de París tiene más probabilidad de naufragar, porque hay una enorme brecha entre las expectativas de los países en desarrollo respecto de obtener niveles significativos de financiamiento, y los países donantes, quién sienten que ya se llegó al límite.
En el Copenhagen Accord, los países desarrollados se comprometieron a una meta de movilizar $100 billones al año en el financiamiento para el clima a partir del 2020 para ocuparse de las necesidades de países en desarrollo. Un informe reciente de OECD se encontró con que $62 billón en las finanzas de clima fue movilizado en 2014, arriba de $52 billón en 2013, aunque estas figuras sean disputadas por las preguntas principales de tipo metodológico, acerca de cuál debería ser el criterio parea definir las finanzas de clima a computar.
En las negociaciones de París, los países en desarrollo discuten el principio de "progresión", el cuál es apoyado por muchos países en el contexto del tema de la mitigación, y el cual también aplicaría al financiamiento climático, y por eso, consecuentemente, cada ronda sucesiva de finanzas de clima debería ser progresivamente más ambiciosa. Es improbable que los países donantes, a mi juicio, estén de acuerdo. Si es así, la pregunta es si los países en desarrollo consideran que de otra manera benefician bastante del Acuerdo para apoyarlo, aun sin finanzas adicionales significativas, o si preferirían no tener Acuerdo en París y por consiguiente guardar la presión sobre países donantes para hacer más.
• ¿cuáles serán los mínimos requisitos de transparencia aplicables para todas las Partes?
Los países en desarrollo tradicionalmente han resistido requisitos fuertes y retrospectivos. Hasta ahora, el régimen de clima se ha ocupado de sus preocupaciones a través de la diferenciación entre los requisitos exigibles a los Países desarrollados y países en desarrollo. El Cancun Agreement, por ejemplo, establece dos sistemas, un sistema de Revisión y Valoración Internacional para países desarrollados, y el Análisis y Consulta Internacional para países en desarrollo.
Pero en las negociaciones de París, los países desarrollados han estado pidiendo con insistencia disposiciones fuertes aplicables para todas las partes. La pregunta es si los máximos aceptables para países en desarrollo chocan con el piso mínimo para países desarrollados, y, relacionadamente, cómo permitir alguna diferenciación tal como es esperado de países diferentes, ¿ al todavía asegurar que las acciones del país en vías de desarrollo son transparentes?
Conclusión
De estos temas crujientes, pienso que las finanzas son lo más difícil, porque, a diferencia de otros asuntos, no puede caber llenar más papeles más de redacción artera – aunque el uso de términos como " debería " y " debiese " puede proveer un suelo intermedio. Además, el texto negociado que emergió del proceso automático de datos este fin de semana todavía tiene un montón de otros corchetes y opciones. Mientras estos generalmente no conllevan diferencias substantivas significativas, el método para resolverlas permanece poco claro, en cuál buscan para penetrar a fuerza de trabajo publica para acortar el texto. La Presidencia Francesa así tiene una tarea inmensa en sus manos, no sólo para resolver los asuntos principales entre las Partes sino también para producir un texto manejable, coherente con solo una semana de plazo .
[1] Es decir, la COP 21 del CMNUCC (Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático).
[2] La sigla corresponde a la expresión en idioma inglés.
