La disuasión de los ataques contra el medio ambiente y la respuesta a ellos son nuevas dimensiones de los desafíos que se plantean a la seguridad nacional», «Conduct of the Persian Gulf Conflict», informe provisional presentado al Congreso, Departamento de Defensa, Washington, julio de 1991, p. 11.
En tanto el Uruguay es y se define a sí mismo como un "Estado amante de la Paz" que asume la guerra como un hecho al que se llega en el caso extremo de que el deber de evitarla, que pesa sobre los Poderes del Gobierno, poniendo en valor el arbitraje u otros medios pacíficos, no diesen resultados, la política de Defensa Nacional sobrepuja visiones reduccionistas y belicistas de ordenar el esfuerzo nacional para la guerra, aún en hipótesis de guerra defensiva y se enmarca en los esfuerzos nacionales por el desarrollo, nuevo nombre de la Paz.
En el contexto internacional o comunitario, también se percibe una progresiva inserción de las cuestiones estratégico militares en el cuadro de acciones de construcción de sostenibilidad y justicia ambiental.
A punto de partida de este proceso que se ha profundizado en el tiempo, la propia Agenda 21 incluye sugerencias de involucramiento del factor militar en acciones de desarrollo sostenible, como en el tema la asunción de la protección ambiental en el manejo de residuos.
Desde luego, entonces, que una política de Defensa Nacional asume una complejidad instrumental que se proyecta mas allá de la guerra, que tiene precisamente una finalidad preventiva y pacificadora, pero el fenómeno bélico tiene una persistencia probadamente deletérea sobre los recursos naturales, sobre la calidad de vida y el equilibrio ecosistémico, de aquí que el desarrollo sostenible y la protección ambiental tienen una relación íntima con el adecuado manejo del factor militar. La transversalidad ínsita en las materias de protección ambiental y patrimonial, de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, tan expresivamente aludidas en las leyes fundantes nacionales, tanto de protección del ambiente (L. N° 17.283, principio estatuido en el art. 6, lit.E) como de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible (L. N° 18.308, art. 2°, en la misma determinación legal del concepto de ordenamiento territorial), se revela como especialmente fructífera respecto a una materia como la Defensa Nacional. Máxime si esta es entendida como una política pública ordenada a contribuir a alcanzar los objetivos de desarrollo económico y social.
Como veremos, el derecho uruguayo de Defensa Nacional, o sea regulatorio de ese cometido esencial del Estado- de todo Estado y de cualquier Estado- en su expresión político normativa última, exhibe una actualizada recepción de nuevos paradigmas, y particularmente cuando versa sobre la intersectorialidad entre protección ambiental y defensa nacional. Algunas carencias son notables, no obstante, e imperdonables para la excelencia del trabajo: así el concepto de sostenibilidad está prácticamente ausente y es inexistente la explicitación de las relaciones con el ordenamiento territorial.
Pero dada esa centralidad de la efectividad depredatoria de la guerra, conviene seguir el trayecto de la misma como problema ambiental en el Derecho Ambiental internacional, como introducción a este análisis de la presencia o integración de lo ambiental en lo estratégico de Defensa Nacional en Uruguay.
LA GUERRA Y EL DERECHO AMBIENTAL
Desde los tiempos fundacionales de la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Humano, en 1972, el tema de la relación de la guerra con la protección ambiental, ha estado presente en las políticas públicas a todos los niveles.
En el último de los Principios enunciados, el 26, Estocolmo dice: "Es preciso librar al hombre y a su medio ambiente de los efectos de las armas nucleares y de todos los demás medios de destrucción en masa. Los Estados deben esforzarse por llegar pronto a un acuerdo, en los órganos internacionales pertinentes, sobre la eliminación y la destrucción completa de tales armas.".
Veinte años después, 1992, la Conferencia de Rio de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en su principio 24 enfocó directamente a la guerra como un factor de depredación ambiental: "La guerra es, por definición, enemiga del desarrollo sostenible. En consecuencia, los Estados deberán respetar las disposiciones de derecho internacional que protegen al medio ambiente en épocas de conflicto armado, y cooperar en su ulterior desarrollo, según sea necesario".
Antoine Bouvier (en "La protección del medio ambiente en período de conflicto armado", Revista Internacional de la Cruz Roja, 1/11/1991), examina "el Derecho aplicable relativo a la protección del medio ambiente en tiempo de conflicto armado", relevando los principios generales y normas jurídicas, consuetudinarias y convencionales, recordando que "si el concepto de medio ambiente -como tal- sólo apareció en los años setenta, muchas normas y principios generales del derecho internacional humanitario - a menudo muy anteriores a esta época - contribuyen también a proteger el medio ambiente en período de conflicto".
Sostiene el autor la aplicación indiscutible de los principios generales fundamentales del Derecho Humanitario, a la protección del ambiente en período de conflicto armado, esto es, tanto del principio, de largo arraigo en el ordenamiento internacional como que nace en la Declaración de San Petersburgo de 1868, de que el "el derecho de las partes en conflicto a elegir los métodos o medios de combate no es ilimitado" como el de proporcionalidad.
En cuanto a las normas convencionales, Bouvier formula una tipología distinguiendo: los tratados que protegen indirectamente el medio ambiente (I), de los que confieren una protección específica (II) y de la regulación de la protección del medio ambiente en conflicto armado no internacional (III).
En el primer lote (I) se ubican tratados que por ser de gestación anterior a la misma emergencia del concepto de medio ambiente, se insertan en la perspectiva de un derecho internacional humanitario marcadamente antropocéntrico, por lo cual el valor medioambiental, inclusive el propio concepto, están ausentes de los respectivos textos, pero deviene protegido como reflejo o proyección de la protección concedida a la propiedad privada o a la población civil.
El autor enumera en este apartado los siguientes tratados:
"Convenio sobre las leyes y costumbres de la guerra terrestre (Convenio IV, firmado en La Haya el año 1907); - el Protocolo sobre la prohibición del uso, en la guerra, de gases asfixiantes, tóxicos o similares y de medios bacteriológicos, aprobado en Ginebra el 17 de junio de 1925;
- la Convención sobre la prohibición del desarrollo, la producción y el almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) y toxinicas y sobre su destrucción, aprobada el 10 de abril de 1972;
- la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados», aprobada el 10 de octubre de 1980.
- el Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles (Convenio IV del 12 de agosto de 1949), particularmente su artículo 53, en el que se prohíbe la destrucción de bienes muebles o inmuebles. Este artículo constituye una protección mínima del medio ambiente en caso de ocupación.
En el segundo grupo (II), el de los tratados que "protegen específicamente el medio ambiente", se mencionan dos:
"- La Convención sobre la prohibición de utilizar técnicas de modificación ambiental con fines militares u otros fines hostiles (Convención «ENMOD», aprobada en el marco de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1976, cuyo artículo 2, acertadamente resaltado por el comentarista, se orienta en clara connotación biocéntrica, al prohibirse "todas las técnicas que tienen por objeto alterar -mediante la manipulación deliberada de los procesos naturales- la dinámica, la composición o estructura de la Tierra…"); y
- El Protocolo I de 1977, adicional a los Convenios de Ginebra de 1949".
Respecto del tercer grupo (III), el de los relativos a la regulación de la protección del medio ambiente en conflicto armado no internacional, sostiene Bouvier que si bien, siendo evidentes los riesgos de daño ambiental en las mencionadas hipótesis, no existe ninguna norma específica. No obstante "(L)a protección del medio ambiente no está, sin embargo, totalmente ausente del Protocolo II, gracias al artículo 14 («Protección de los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil») y al artículo 15. El artículo 14 prohíbe los ataques contra «los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego» y contribuye así, sin duda alguna, a la protección del medio ambiente en período de conflicto armado no internacional. Ocurre lo mismo con el artículo 15, que prohíbe los ataques contra las instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, si esos ataques pueden causar la liberación de estas fuerzas".
DEFENSA NACIONAL Y AMBIENTE EN URUGUAY
Como se expresó antes, la Política de Defensa Nacional, en cuanto política pública que está dirigida a la salvaguarda de la seguridad y la defensa del país, no centraliza el valor de la protección ambiental que asume, en la faceta predatoria de la guerra, desde que, el mismo fenómeno bélico es, en el caso nacional, por propia definición de la Ley Marco de Defensa Nacional N° 18.650 de 19 de Febrero de 2010, un recurso, dentro de la política militar, como capítulo o parte de la materia más amplia de la defensa nacional, y en ese contexto, se reserva para los casos de agresión militar, en ejercicio del derecho de legítima defensa consagrada en la Carta de las Naciones Unidas.
Por Decreto 105/014 de 29 de abril de 2014, publicado en el Diario Oficial N° 28.957 de mayo 8 de 2014, vista la propuesta formulada por el Consejo de Defensa Nacional, el Poder Ejecutivo aprobó la Política de Defensa Nacional como política pública.
El tema ambiental está presente, de manera consistente en todo el documento y con una perspectiva dirigida a la integración de la problemática ambiental en el cerno de la política de defensa nacional, en cuanto esa problemática se inserta en el núcleo de los Intereses Nacionales Estratégicos que inspiran al Uruguay y que contribuyen a asegurar los Intereses Vitales Nacionales.
En efecto, la interrelación de la problemática ambiental y defensa nacional, es expresamente asumida la Política Nacional de Defensa, en diversos tramos que seleccionamos, apuntando como comentario general, que tanto al establecer los Intereses Nacionales Vitales como los Objetivos de Carácter Permanente de la Defensa Nacional, no figuran los temas e imperativos ambientales y de sostenibilidad, que se ubican en el nivel de las estrategias, o sea en un nivel más instrumental o servicial. Incluso el concepto de "integridad territorial" que puede comprender las dimensiones de equilibrio ambiental y ecosistémico, y que sí figura en el elenco de los Intereses Nacionales Vitales, no exhibe una explicitación mayor en cuanto a su alcance y contenido.
"… la Política de Defensa Nacional como política pública tiende a disminuir o anular vulnerabilidades y a través de ellas mitigar riesgos y amenazas, por lo cual está estrechamente vinculada con la identificación de nuestros intereses nacionales.
El ESCENARIO ESTRATÉGICO
GENERALIDADES
El escenario estratégico, en los niveles Global, Regional y Nacional, se caracteriza en los dos primeros por la inestabilidad y el reducido grado de certezas, donde se identifican diferentes relaciones de fuerza a nivel internacional, un fortalecimiento de la interdependencia entre Estados, el surgimiento de nuevos actores no estatales con influencia, la aparición de nuevas tecnologías, oportunidades y amenazas, entre tantos otros factores que intervienen en esta realidad que enfrentamos.
EL CONTEXTO INTERNACIONAL
SU DESCRIPCIÓN
El Contexto Internacional está caracterizado por una alta incertidumbre y un deterioro de las expectativas de desarrollo sostenible, donde coexisten varios polos de poder y decisión, con la aparición de nuevos actores que participan en la definición del equilibrio de poder en el mundo.
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EL ESCENARIO FUTURO
Del análisis del Contexto Estratégico, se visualiza que el escenario futuro más probable, para el período 2014-2030, estará caracterizado por:
La complejidad y la incertidumbre continuarán siendo las principales características del entorno, definiendo un ambiente impredecible e inestable, donde las amenazas no tendrán fronteras.
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Los recursos naturales y particularmente los energéticos, darán lugar a la competición geopolítica entre Estados, en gran parte, producto de un acentuado aumento de la demanda, asociado al crecimiento demográfico.
El ambiente continuará siendo degradado, acelerando los cambios climáticos, los que ocasionarán desastres naturales de envergadura, generando eventualmente "shocks estratégicos".
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Mayor interés por los espacios vacíos por parte de los países y otros actores de influencia, a fin de satisfacer sus intereses, ante el incremento de la necesidad de recursos, los avances tecnológicos y los cambios medioambientales.
Las líneas de comunicaciones por las que discurren bienes, servicios e información, particularmente las aguas internacionales y el ciberespacio, se reconfigurarán.
El acceso a los alimentos será más difícil y su costo aumentará, generando hambre en las sociedades más pobres, debilitándolas y haciéndolas más inestables.
Las migraciones desde las zonas más deprimidas del mundo se incrementarán.
El crecimiento de la población mundial, intensificará el círculo vicioso de pobreza y subdesarrollo.
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LOS INTERESES NACIONALES QUE INSPIRAN AL URUGUAY
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La preservación de los Intereses Nacionales, está estrechamente ligada a la viabilidad del Uruguay como Estado Nación, definiéndose como de importancia vital y estratégica para el país.
Los Intereses Nacionales Vitales se caracterizan por ser de una importancia fundamental para el país.
Ellos comprenden:
- La Soberanía Nacional y la Independencia del Estado.
- La integridad territorial.
- La vida y la libertad de sus habitantes.
- La forma Democrática Republicana de gobierno y el Estado de Derecho consagrados por la Constitución de la República.
- La identidad cultural.
Los Intereses Nacionales Estratégicos, son aquellos que contribuyen asegurar los Intereses Nacionales Vitales.
Ellos comprenden:
El Derecho Internacional y la promoción de la paz.
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La protección del Ambiente.
- La presencia en el Continente Antártico.
- Los recursos naturales estratégicos renovables y no renovables.
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LOS OBJETIVOS DE LA DEFENSA NACIONAL
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OBJETIVOS DE CARÁCTER ESTRATÉGICO
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Proteger los recursos naturales estratégicos renovables y no renovables.
- Contribuir a la protección del ambiente.
- Mantener y promover una mayor presencia del Estado Uruguayo en el
Continente Antártico.
- Fortalecer la presencia del Estado en los espacios terrestres, marítimos y aéreos de interés nacional, así como en las organizaciones internacionales que regulan los mismos.
LOS OBSTÁCULOS QUE PODRÍAMOS ENFRENTAR
La República Oriental del Uruguay identifica la eventual contingencia del surgimiento (período 2014-2030), los cuales podrían adquirir diferente magnitud, dificultando o impidiendo en tal caso, alcanzar y/o preservar sus Intereses y Objetivos Nacionales.
Estos obstáculos podrían eventualmente constituirse en amenazas que afecten la soberanía nacional, su independencia, integridad territorial y de recursos; lo que en definitiva, perturbaría la paz y el bienestar social de la población. En vista de ello, si bien la naturaleza de dichas amenazas es diferente, son consideradas de forma integral, sin que la presente enumeración manifieste ningún tipo de orden prioritario ni excluyente de otras eventualidades.
Se entiende por amenazas todas aquellas acciones reales o percibidas que poseen un potencial intrínseco de afectar negativamente los intereses y objetivos nacionales.
Pueden ser de origen natural, pero las provocadas por un Estado, organización, grupo de personas o persona, tienen una intencionalidad.
De esta manera, el Uruguay identifica, entre otras las siguientes amenazas:
EL DETERIORO DEL MEDIO AMBIENTE
El cuidado del medio ambiente y el desarrollo nacional no son objetivos contrapuestos sino complementarios. El modelo de desarrollo con crecimiento impulsado por el Uruguay debe evitar la contaminación del agua, el aire y los suelos de nuestro país, siendo todos ellos recursos estratégicos que están amenazados por un potencial uso inapropiado de los mismos.
Los desastres naturales, con causas diversas, constituyen una seria amenaza para el país de cada vez mayor magnitud. Los efectos negativos del cambio climático, que se manifiestan al desarrollarse en forma imprevista y con mayor frecuencia, producen desastres naturales de importancia superior, afectando tanto la infraestructura como la actividad económica y productiva, así como la vida y la salud de nuestra población; constituyendo un nuevo escenario de fenómenos peligrosos al que se ve expuesto el Uruguay.
Adicionalmente, este deterioro ambiental agrava los efectos de los desastres naturales que ya ocurren en la región y el mundo y se conecta con el problema de la progresiva escasez de recursos naturales (y por lo tanto con los conflictos relacionados con ellos), con la inseguridad alimentaria y nuevas vulnerabilidades sociales y sanitarias que emergen.
LA APARICIÓN DE PANDEMIAS
Estas enfermedades afectan a una proporción importante de la población y en muchos casos generan graves secuelas, afectando negativamente a los países, incluso con mortalidades significativamente altas entre los contagiados. El deterioro ambiental, los cambios experimentados en el clima o el uso de armamentos biológicos pueden afectar tanto directa como indirectamente a los seres humanos, a través de la contaminación de plantas, animales, alimentos, el aire o el agua potable, actuando éstas como vectores transmisores de una pandemia que pueda amenazar al país, afectando desde la salud de sus ciudadanos hasta su estructura económica y social.
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LA APROPIACIÓN Y EL CONTROL INDEBIDO DE LOS RECURSOS ESTRATÉGICOS
En el contexto internacional actual, la apropiación de ciertos recursos considerados estratégicos, constituyen una potencial amenaza para Uruguay y la región, teniendo en cuenta que se trata de una zona geográfica rica en recursos energéticos, minerales, alimenticios, de agua potable o biodiversidad.
Teniendo en cuenta que se localizan en lugares determinados, tanto política como territorialmente, es razonable que los Estados que cuentan con reservas de recursos naturales estratégicos se sientan amenazados ante la posibilidad de verse inmersos en una disputa por su control.
Adicionalmente, se deben tener en cuenta los recursos naturales, que de momento no se encuentran bajo la soberanía formal de ningún país, como son los existentes en la Antártida y fondos marinos.
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LOS LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA LA DEFENSA NACIONAL
I.- INTRODUCCIÓN.
Los lineamientos estratégicos están definidos en función de los objetivos a obtener, describiendo un conjunto de acciones tendientes a alcanzarlos y mantenerlos, considerando la magnitud de los obstáculos que han sido expuestos.
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II.- LOS LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS DE LA DEFENSA NACIONAL
1.- ASPECTOS NACIONALES
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- Propiciar el conocimiento de los Derechos Humanos -civiles, políticos, económicos, sociales y culturales- como la mejor vía para la protección y profundización de los mismos.
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-Proteger y fortalecer las infraestructuras vitales y estratégicas para el país, de las cuales dependan la provisión de los servicios y recursos esenciales, como ser energía, agua, transporte y comunicaciones.
- Proteger los recursos marítimos, fluviales y lacustres nacionales mediante el fortalecimiento de la vigilancia y control de las lagunas, ríos, del mar territorial y de la zona económica exclusiva.
Propiciar asimismo el aprovechamiento sustentable de dichos recursos.
- Promover un marco normativo y políticas que garanticen la soberanía
alimentaria, permitiendo el acceso de la población a los recursos necesarios para su adecuada alimentación.
- Propiciar políticas que incentiven la valorización de nuestros recursos naturales estratégicos como un factor del desarrollo económico nacional y ejercer los controles necesarios para asegurar su explotación en términos de sustentabilidad; adecuando el marco normativo y las capacidades del Estado para tal fin.
- Incentivar el desarrollo y la utilización de fuentes de energía renovables, facilitando el acceso a las mismas, diversificando la matriz energética.
- Incentivar la prospección y explotación de fuentes de energía no renovables como el petróleo y el gas natural.
- Continuar desarrollando y gestionando proyectos de investigación relativos al cuidado medioambiental, considerando nuevas tecnología y avances científicos al respecto.
- Promover marco normativo, políticas y capacidades a los efectos de alcanzar niveles sustentables de utilización a nivel industrial y agrícola de productos contaminantes, así como evitar su vertimiento
a los cursos de agua.
- Generar políticas tendientes a reducir los niveles de consumismo y generación de residuos.
- Incentivar mecanismos de reciclaje.
- Orientar los programas de investigación científica y tecnológica para fortalecer las capacidades de la Defensa Nacional.
- Proseguir e incentivar la investigación científica y la cooperación con otras naciones en la Antártida, en los términos establecidos en el Tratado Antártico y Convenciones internacionales complementarias.
- Coordinar las políticas y planes estatales que atiendan la mejora dela situación social en las zonas más carenciadas del país, generando una sinergia que multiplique el impacto que cada actor estatal puede lograr por si mismo.
- Profundizar las políticas de participación ciudadana activa, coordinando las mismas a nivel nacional, departamental y local.
- Garantizar el acceso adecuado de la población a los servicios públicos.
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2.- ASPECTOS INTERNACIONALES
- Prever medidas de protección de la población ante los impacto ambientales y biológicos."
