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El artículo 33 de la ley 19.355 del 19 de Diciembre de 2015, ley de Presupuesto General de la actual Administración, dispuso la creación, en el Inciso 02 "Presidencia de la República" (en la Unidad Ejecutora 001 "Presidencia de la República y Unidades Dependientes", Programa 481 "Política del Gobierno"), de la "Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático", disponiendo que la misma "…tendrá por cometido específico, además de los que se le asignen por norma objetiva de derecho, el de articular y coordinar con las instituciones y organizaciones públicas y privadas, la ejecución de las políticas públicas relativas a la materia de medio ambiente, agua y cambio climático."
Con fecha 20 de Junio de 2016 se publicó en el Diario Oficial el Decreto número 172/016 del 6 de Junio de 2016, por el cual se reglamenta precisamente el artículo 33 de la ley 19.355 antes mencionado.
En sus CONSIDERANDOS el Decreto aludido expresa: "I) que las características de la materia propia de la Secretaría creada, así como su misión fundamental, ameritan proceder a la reglamentación de su constitución, objetivo, competencias y funcionamiento; II) que es preocupación del Poder Ejecutivo atender los desafíos del desarrollo nacional desde la perspectiva de la sostenibilidad y para ello, entre otras líneas de acción, corresponde fortalecer la institucionalidad y las capacidades del Estado en materia de ambiente, agua y cambio climático, mediante la creación de un Sistema Ambiental Nacional y la promoción de políticas, programas y acciones transversales en la materia, promoviendo la más amplia participación de la sociedad en estos asuntos; III) que para ello, se genera una nueva institucionalidad que responde a las definiciones programáticas respaldadas mayoritariamente por la ciudadanía, con el objetivo de transformarlas en una política de Estado que responda a los desafíos actuales y futuros; IV) que debe actuarse ante los procesos que afectan las condiciones ambientales y sociales del país los que forman parte de procesos globales a los que Uruguay no es ajeno. En efecto, el crecimiento basado en la explotación de recursos naturales y la concentración de la propiedad de los mismos, tiene consecuencias para las generaciones presentes y futuras. Por lo expresado, se vuelve vital la presencia de la dimensión ambiental en todas las áreas así como la capacidad política para definir el tipo de desarrollo económico y social en el contexto de determinantes y condicionantes nacionales, regionales e internacionales. La transformación de los valores y objetivos del modo de producir y consumir, exige cambios en nuestros comportamientos individuales y colectivos; V) que la política en la materia se basa en un enfoque integral de los procesos de desarrollo. Los sistemas productivos y las iniciativas de inversión deben ser seleccionados, diseñados y adoptados para asegurar la protección de los elementos que componen nuestros sistemas naturales. Este abordaje nos permitirá sostener el aumento del bienestar en el largo plazo; VI) que los ámbitos y organismos que se crean, se proponen la determinación de acciones para un uso responsable de los bienes que provee la naturaleza; la planificación del uso del suelo y el agua; el manejo responsable de sustancias tanto en la industria como en el agro, la restauración de sitios degradados y la incorporación del enfoque ecosistémico de la salud humana; VII) que en este sentido, resulta fundamental el fortalecimiento de la capacidad de regulación del Estado, la incorporación de parámetros adecuados para el ordenamiento territorial y la justicia ambiental con participación social; VIII) que la norma legal y la presente reglamentación, tienen como objetivo la jerarquización de la temática ambiental a nivel institucional de manera de integrar y transversalizar el conjunto de funciones y cometidos ambientales y territoriales hoy dispersos en varios incisos, potenciando la capacidad de gestión ambiental del territorio; IX) que merece especial atención la variabilidad y el cambio climático y por lo expresado, corresponde promover una política nacional sobre esta temática, así como nivelar a todos los sectores a ajustar sus acciones a normas de protección específicas; X) que el presente decreto crea el "Sistema Nacional Ambiental" con el cometido de fortalecer, articular y coordinar las políticas públicas en la materia, el que se integra por diversos organismos del Estado; también se crea el "Gabinete Nacional Ambiental", que tendrá por cometido entre otros, proponer al Poder Ejecutivo una política ambiental integrada y equitativa del Estado para un desarrollo nacional sostenible y territorialmente equilibrado; asimismo se reglamenta la "Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático", cuya finalidad es la de supervisar el cumplimiento de los acuerdos del Gabinete Ambiental Nacional, así como prestarle soporte técnico y operativo. Entre sus cometidos principales, está el de articular y coordinar con las instituciones y organizaciones que conforman el Sistema Nacional Ambiental la ejecución integrada de las políticas públicas relativas a ambiente, agua y cambio climático acordadas en el Gabinete Ambiental Nacional en lo nacional e internacional;"
Las referencias normativas del ATENTO son al propio artículo 33 de la ley 19.355 que se reglamenta y al numeral 4° del artículo 168 de la Constitución de la República que atribuye competencia al Presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros para ejecutar y hacer ejecutar las leyes "expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución."
El contenido dispositivo y normativo del Decreto reglamentario se articula en nueve artículos, la mayoría de ellos extensos en su redacción, organizados en tres capítulos:
Capítulo I, titulado "Del Sistema Nacional Ambiental", artículos uno a tres inclusive.
Capítulo II, titulado "Del Gabinete Nacional Ambiental", artículos 4 y 5.
Capítulo III, titulado "de la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático."
El análisis y evaluación del texto legal que crea la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático así como del texto del Decreto, tanto en lo que dice relación a los contenidos y alcances de este último con relación al primero, en cuanto texto reglamentado, así como el vínculo con otras normas de nuestro Derecho Ambiental, en sentido amplio, abarcativo incluso del Derecho del Ordenamiento Territorial y del Desarrollo Sostenible, resulta desafiante y complejo.
Por la primera vertiente de análisis, esto es, la que surge de confrontar el texto reglamentado con el texto reglamentario, esto es, la ley con el decreto, nos enfrentamos al problema de estudiar si el mandato del legislador, contenida en el artículo 33 de la ley 19.355, habilita al poder ejecutivo a adoptar normas con el contenido que exhiben los diferentes artículos del Decreto cuando son analizados en profundidad y detenidamente. Incluso, ese estudio, ofrece la oportunidad de profundizar en la evaluación de si el Decreto reglamentario es una de las "normas objetivas de derecho", aludida en el texto del artículo 33 de la ley 19.355, que permite ampliar, prácticamente ilimitadamente, las competencias de la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático.
Por la segunda de las vertientes analíticas propuestas, y considerando el valor y fuerza de los actos jurídicos implicados, la tarea obliga a confrontar los textos interpretados con el ordenamiento jurídico vigente lo que conducirá a determinar los impactos efectivos de estas normas, complementando normas e institutos vigentes o afectándolos y derogándolos, según el caso. En esta segunda perspectiva, se deberá focalizar el análisis en las regulaciones previas de neto corte sistémico, registradas en la historia de nuestro Derecho Ambiental en Uruguay, esto es, los antecedentes que crearon o regularon sistemas en el campo ambiental y del desarrollo sostenible, así como el vínculo de compatibilidad o incompatibilidad, esto es, el análisis de conciliación establecido por el Código Civil, en su artículo 10, para determinar el cambio normativo y en especial el efecto derogatorio tácito, entre el texto de la norma legal y su decreto reglamentario y textos anteriores. Artículos como el séptimo y el octavo de la ley General de Protección Ambiental (ley 17.283 de 28 de Noviembre de 2000), la ley 17.234 que crea el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y, también, los artículos 3°, 5°, 74 y 77 de la ley 18308 de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, y normas de la legislación de descentralización política y participación ciudadana, dentro de otras, deberán ser convocadas especialmente para esta faena hermenéutica a la que dedicaremos las próximas notas.
