La legitimación en causas de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible

Dispone el artículo 6° (intitulado "Derechos territoriales de las personas") y ubicado en el Título II (intitulado "Derechos y Deberes Territoriales de las Personas"), literal c) de la ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (N° 18.308 de 18 de junio de 2008) lo siguiente:

"…c) Toda persona podrá demandar ante la sede judicial correspondiente la observancia de la legislación territorial y de los instrumentos de ordenamiento en todos los acuerdos, actos y resoluciones que adopten las instituciones públicas."

De la sola lectura del texto que antecede, se desprende la más amplia legitimación posible, compatible con la que es propia de los procesos colectivos y acciones populares en los países que las reciben y regulan.

Toda persona tiene conceptualmente una extensión tal que desde luego comprende a las personas físicas y/o jurídicas, tanto públicas como privadas.

Las limitaciones son absolutamente excepcionales y entendemos que fuera del requisito de la exigencia de tener el libre ejercicio de los derechos, nada más puede exigirse en quien demande la observancia de la  legislación territorial y de los instrumentos de ordenamiento en cualquier acto, sea contractual o unilateral, adoptados por órganos públicos. Aún en materia de capacidad, no debe extenderse la limitación sino a comprobar la asistencia, representación o autorización, sin impedir que sujetos como los niños  o adolescentes puedan deducir pretensiones.

En la doctrina jusambiental se sostiene que el tema de la amplitud legitimatoria "… es el tema inicial, procesalmente básico, elemental para iniciar una acción judicial pretendiendo ya sea la recomposición o reparación del ambiente o, en su caso, una indemnización originada en un daño ambiental" (Cfr. María Cristina Garros Martínez. "Legitimación causal activa y pasiva", en  Derecho Ambiental y Daño. Ricardo Luis Lorenzetti, Director. Ed La Ley, Bs. As., 2009, p. 179). Podemos agregar, desde la perspectiva abierta por el texto normativo uruguayo citado, que el tema de la legitimación es también básico en lo que respecta a la defensa del derecho objetivo de ordenamiento territorial, que es el objeto de las pretensiones aludidas  por el art. 6°, lit c) de la ley 18.308.

Y continúa la fuente citada: "Al respecto, señalan Morello y Cafferatta que la legitimación es el nudo gordiano o el verdadero talón de Aquiles de la tutela procesal. La amplitud de criterio garantiza la eficacia de la tutela judicial. Bidart Campos sostiene que los egoísmos, los reduccionismos, los angostamientos en materia de legitimación para obrar son capaces de desvirtuar al sistema de derechos y al sistema garantista, en la medida que ni uno ni otro rindan el resultado a que están destinados ante la administración de justicia. La desembocadura de los derechos y garantías en la ruta de acceso a la justicia y en el proceso queda obturado si la legitimación, que es la llave para ingresar al proceso, se vuelve indisponible a la pretensión del justiciable. (op cit, p. 179).

En definitiva, como se ha sostenido en la doctrina brasileña, en términos perfectamente  aplicables  al derecho uruguayo consagrado en la norma de la ley de ordenamiento territorial y desarrollo que comentamos, estas normas implican, que la legitimación activa  no se restringe al concepto político de ciudadanía activa de derecho público tradicional, sino que abre una perspectiva clara hacia una ciudadanía ambiental ampliada, cabiendo el instrumento procesal de defensa de la legalidad ambiental y de desarrollo sostenible "…a todos aquellos que son pasibles de sufrir los daños y lesiones al medio ambiente, cualesquiera que ellos sean", nacionales o extranjeros. (Cfr. María Luiza Machado Granziera. Direito Ambiental. Ed. Atlas. S. Pablo, 3ª. Ed.,2014, p. 783).

En el contexto del Estado Ambiental de Derecho que se configura en el Uruguay, a partir del juego de la reforma de 2004 con la apertura universalista del art. 72, la norma comentada de la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, implica un hito fundamental y desafía, hoy y aquí, el rol fundamental del Poder Judicial en la defensa del ambiente, de la legalidad ambiental territorial y de la efectiva eficacia de los medios  de protección y tutela del ambiente y del desarrollo sostenible en el país.

POR UNA LEY GENERAL DE RESIDUOS EN URUGUAY.

POR UNA LEY GENERAL DE RESIDUOS SOLIDOS EN URUGUAY.

Falta en Uruguay una legislación ambiental nacional que consagre una política de Estado en materia de residuos. El faltante es, significativo desde que se trata de uno de los más importantes "problemas" ambientales nacionales. Así que existe y está presente, y notoriamente, la realidad fáctica, la occassio legis, que aconseja legislar, y, sin duda también la urgencia de hacerlo, vista la demora, luego de casi 30 años de legislación ambiental de fuente nacional en el país.

Y decimos, ley, porque entendemos con la generalidad de la doctrina que esta materia, como asunto u objeto de regulación pública, no se debe tratar, solamente, a nivel reglamentario del Poder Ejecutivo o en normas de fuente departamental, pues hay derechos fundamentales en juego y competencias constitucionales de órganos públicos a coordinar.

La demora en  promover un marco legal nacional (esta misma Administración promete una ley específica desde hace unos años, y se posterga el Plan Nacional para el tema de la basura de competencia de los Gobiernos Departamentales)  tiene evidente relación con la significación del tema residuos o desechos, en el contexto capitalista actual. Se trata en todo caso de regular sobre cosas que, antes de ser residuos o desechos, se erigen en sí mismas en símbolos del consumo materialista de nuestro tiempo. Cosas que son el resultado esencial del proceso productivo global. Puestas en el mercado, su posesión pauta el estatus del consumidor, cuya identidad en la masa, viene dada por la cosa consumida, siendo que la cosa, por las técnicas de mercadeo, agregan  ellas mismas, una sucesión de elementos de envase, descartables, que no tienen que ver directamente con el producto y con la finalidad satisfactiva del mismo, sino con el acto de consumo. Son fetiches. Son ídolos. Son el término en que se aliena o expresa la vida de cada persona, reducida a consumidor. Toda regulación sobre desechos o residuos es antes, si está bien orientada, una regulación sobre producción y consumo. Así que esta materia, toca el centro del modo de producción de vida del capitalismo global, generador de la tremenda paradoja de la producción capitalista. Esta nace de la apropiación privada, de materias primas, incluida la fuerza de trabajo; se concreta en cosas para la venta por el capitalista y adquisición en el mercado por el público consumidor, todo ello generando ganancias o satisfaciendo necesidades privadas, pero que al transformarse la cosa en desecho o residuo, finalmente, se socializa como problema colectivo que amenaza o deteriora bienes colectivos, como el medio ambiente, la calidad de vida, etc. Y, en último término, el equilibrio de la interacción ecosistémica.

Esta inserción clave del residuo, como fin del proceso o del  ciclo de vida de los productos, de utilidad y apropiación privadas, en el deterioro de los ecosistemas como bienes colectivos;  esta rutina de pasaje masivo de cosas, en calidad de residuos deteriorantes o amenazantes, desde el proceso económico al proceso vital ecológico, permitió superar una polémica doctrinaria, instalada en el mismo concepto de medio ambiente, ya que quienes sostenían visiones restrictivas, que confinaban el concepto de medio ambiente o ambiente, a los procesos de circularidad dinámica y titularidad común, agua y  aire (p.ej. Martín Mateo), tuvieron que adherirse a la evidencia de la contaminación e impactos negativos de la disposición de los residuos sobre el suelo, que se integra así al concepto nuclear duro, de ambiente o medio ambiente.

Precisamente los manuales de Derecho Ambiental suelen incluir el tema de los residuos en los capítulos que tratan acerca del suelo, su concepción jurídica y su régimen regulatorio. Ello se deriva de esa diferencia en el  proceso de afectación de los efluentes en el agua o de las emisiones en la atmósfera, que posponen, por lo menos la visualización, de los impactos negativos, frente al proceso de afectación de las sustancias o cosas que puestas en el suelo, no sólo permanecen, de regla, sino que de una manera mucho más directa e inmediata son percibidas como afectaciones, configurando riesgos para otras actividades humanas y para las dinámicas y procesos naturales.

En este contexto, la cuestión de los residuos y su destinación final, su disposición final, debe plantearse tanto en el marco de la gestión ambiental adecuada como de la ordenación del territorio, máxime en el derecho uruguayo, en que el ordenamiento territorial, como función pública y como sistema normativo y operacional, se erige en expresión capital del desarrollo sostenible.

En la página del Ministerio de Vivienda,  Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA: www.mvotma.gub.uy) de Uruguay, se encuentra información abundante sobre el marco normativo vigente en materia de residuos, comenzando por la Ley Orgánica Municipal (LOM, N° 9515 de 1935), hasta las últimas normas expedidas por el Parlamento como la ley N° 17.849, Ley de envases, a lo que corresponde agregar últimas normas reglamentarias como los Decretos del Poder Ejecutivo Nos. 152/2013 (sobre residuos de envases de agroquímicos y productos obsoletos) y 182/2013 (sobre residuos sólidos industriales (RSI) y asimilados). Estas últimas normas legales y reglamentarias, en cuanto desarrollan principios contenidos en la Constitución y en la Ley General de Protección del Ambiente, Ley N° 17.283, asumen un enfoque propiamente ambiental y significan un avance particularizado, de los principios que deberán genéricamente comprender toda la materia de residuos en una ley futura. En dicha página WEB, se consignan  igualmente las directrices orientadoras del proyecto de ley que, en el marco de los acuerdos interpartidarios o en ejecución de los mismos, con la participación de diversos sectores interesados, el Poder Ejecutivo trabaja desde hace unos años.

En el ámbito regional, se han aprobado normativas específicas, de neto cuño ambiental, en esta materia, cubriendo la falta que se mantienen en el Uruguay, algunas en la perspectiva que estimamos más correcta de consagrar en un texto fundante, una política de Estado en la materia genérica, otras disponiendo regulaciones por separado para sectores de residuos. Ejemplo de esta última tendencia lo presenta la República Argentina con sus leyes No. 25.916 de Residuos domiciliarios (comprensiva de los de origen propiamente residenciales, urbanos,    comerciales, asistenciales, sanitarios, industriales e institucionales, con excepción de los regulados por normas específicas) y No. 24.051 (residuos peligrosos).

 Brasil sigue la otra perspectiva, la de una ley de política nacional en materia de residuos. En general se orienta esta legislación, como es de esperar que ocurra en el caso uruguayo, a inscribir la materia regulada de los residuos en el contexto paradigmático del desarrollo sostenible, enfocando claramente el valor económico social de los residuos, lo que determina su estatuto jurídico, en el campo del derecho ambiental y del desarrollo sostenible. Como hemos sostenido antes, esta regulación normativa, en el derecho comparado se orienta igualmente, a vincular la problemática de los residuos con las regulaciones y prácticas básicas respecto de los patrones de producción y consumo, todo lo cual culmina, con  la consagración de la responsabilidad compartida por el ciclo de vida de los productos.

Asegurar una gestión integrada y adecuada de los residuos, sobre la base de coordinar las competencias públicas en todos los niveles del Estado, es la directriz política de fondo, de las políticas públicas y su concreción en normativas, todo ello sobre la base de la visión sistémica que la generalidad de los temas ambientales y de ordenamiento territorial demandan.

Pasado el tiempo electoral uruguayo, habrá que trabajar para alcanzar esta legislación así como el Plan Nacional de Residuos en la próxima administración, puesto que antes, lamentablemente, es seguro aceptar que no habrá espacio para ello.