II
La confrontación del texto legal con el Decreto Reglamentario, provoca algunas reflexiones realmente interesantes.
Obsérvese, en primer término, la "frugalidad" del texto del artículo 33 de la ley 19.355 de 19 de Diciembre de 2015.
El mismo reza: "Créase en el Inciso 02 "Presidencia de la República", la unidad ejecutora 001 "Presidencia de la República y Unidades Dependientes", programa 481 "Política de Gobierno", la "Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático", la que tendrá como cometido específico, además de los que se le asignen por norma objetiva de derecho, el de articular y coordinar con las instituciones y organizaciones públicas y privadas, la ejecución de las políticas públicas relativas a la materia de medio ambiente, agua y cambio climático."
El artículo está ubicado en el Capítulo IV intitulado "Incisos de la Administración Central", en la normativa correspondiente al Inciso 02 "Presidencia de la República". En el mismo Capítulo e Inciso, se ubican otras normas de contenido similar, esto es, creadoras de otros órganos en la Presidencia de la República, como por ejemplo, el artículo 34, por el que se crea la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología, u otras disposiciones relativas a otras unidades dependientes de la Presidencia de la República, como la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (artículo 35) o la Unidad Nacional de Seguridad Vial UNASEV (en el mismo artículo 35 y, especialmente, en los artículos 42 a 47).
Corresponde resaltar, eso sí, que si se compara el texto del artículo 33 con el artículo 34, se advierte que en el caso de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología, la Ley de Presupuesto avanza en la identificación de cometidos específicos circunstancia que no se repite en el artículo 33, en cuanto, en este último, además denominar las materias de actuación del órgano, apenas se hace una referencia a poderes jurídicos de "articulación y coordinación con instituciones y organizaciones públicas y privadas" en la ejecución de las políticas públicas relativas a dicha materia.
Dice el legislador, en el artículo 33, citado que la Secretaría que por el mismo se crea, tiene una competencia abierta, ya que además de articular y coordinar con las instituciones y organizaciones públicas y privadas, la ejecución de las políticas públicas relativas a la materia de medio ambiente, agua y cambio climático, estas son adicionales a otras que en el futuro le serán (eventualmente) asignadas por norma objetiva de derecho.
Se desprende de lo anterior que el órgano nace con una vocación de ir incrementando su ámbito competencial, tanto en lo que a materia como a poderes jurídicos se refiere, ya que desde el punto de vista del territorio, su competencia es obviamente nacional, es un órgano del Estado Central. Esta apertura y esta vocación expansiva, plantea desde el arranque, el incremento de los evidentes aspectos de fricción con la institucionalidad ambiental establecida en el Uruguay, de cara a la coordinación entre esta "Secretaría Nacional" y la Secretaría de Estado Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente por un lado, y los Gobiernos Departamentales, por el otro.
Dice igualmente legislador que será, eventualmente, por "norma objetiva de derecho", que se asignará otros cometidos específicos a la Secretaría. Norma objetiva de derecho es, prácticamente, toda la que integre el derecho objetivo. Parecería que, en esta norma, con esta expresión, se quiere excluir a las normas de origen contractual, lo que indicaría que la expresión tiene un sentido más restringido que la expresión de "regla de derecho" como causal de nulidad de los actos administrativos, prevista en los artículos 345 de la ley 13.318 de 28 de Diciembre de 1964 y en el literal a) del artículo 23 del Decreto Ley número 15,524. Y a esta conclusión llegamos porque mientras que en estas últimas leyes mencionadas, el legislador está, como sostiene el Dr. Durán Martínez, posibilitando la jurisdicción anulatoria respecto de todo acto administrativo dictado en violación de un contrato (Augusto Durán Martínez. Contencioso Administrativo. Fundación de Cultura Universitaria. Montevideo, 2007, página 288), en la ley 19.355, la expresión norma objetiva de derecho se emplea para determinar la competencia del órgano, lo que sería completamente inconstitucional, desde el punto de vista de la protección el goce de la seguridad jurídica, hacerlo por alguna vía contractual. En este caso, la teleología o finalidad de la normatividad, impone al intérprete una necesaria restricción a la expresión norma objetiva de derecho.
Pero hay otro problema con la asignación de cometidos por norma objetiva de derecho, a la luz del principio de jerarquía y también de competencia.
Resulta evidente que, en base a esta referencia del legislador a la norma objetiva de derecho no puede atentarse contra el principio de jerarquía y ninguna atribución de competencia hecha por una vía distinta que la de la ley, podría tener efectos para alterar disposiciones que tuvieran esa fuente legal, si, se actuara, por ejemplo, en vía reglamentaria al momento de asignar competencias a la Secretaría creada por el artículo 33 de la ley 19.355.
Establece este último artículo, que la Secretaría tendrá los poderes jurídicos de articulación y coordinación con las instituciones y organizaciones públicas y privadas, para la ejecución de las políticas públicas en la materia asignada por la ley y por las otras que además de estas se le asignen.
De manera que, legalmente aparece excluida la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático, de la formulación, supervisión y evaluación de las políticas públicas, restringiendo su participación, en el proceso de elaboración y aplicación de las mismas, a las etapas, mediante actos y hechos, de ejecución de dichas políticas.
Finalmente, en esta nota, digamos que la ley ha englobado lo relativo al medio ambiente, agua y cambio climático dentro de una materia. Es decir el legislador no habló de las materias correspondientes al medio ambiente, agua y cambio climático, sino a una materia comprensiva de esos tres componentes. Este desdoblamiento, o esta particularización plural, de dimensiones de la política pública que a nivel de Constitución y de leyes previas, están englobadas sin duda, en la materia ambiente o medio ambiente, también es seguramente un factor de fricción desde que se estaría estableciendo una línea de ejecución de políticas, a nivel de la Presidencia de la República, ya asignadas legalmente, también en la ejecución de las mismas, a la Secretaría de Estado del ramo.
Obsérvese, en este sentido, que la ley 16.112 de 30 de Mayo de 1990 dispone en el numeral 7 de su artículo 3° que al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente le corresponde lo concerniente a: " La formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes nacionales de protección del medio ambiente y la instrumentación de la política nacional en la materia."
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El principio de derogación, está obligando aquí a analizar si la ley 19.355 tuvo por efecto derogar lo concerniente a ejecución contenida en la atribución al Ministerio por ley 16.112. La mención a las competencias de articulación y coordinación, a nuestro juicio están, indicando que no ha sido voluntad del legislador operar ninguna derogación de las competencias del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, sino la de generar, sólo a nivel de la ejecución de las políticas, un órgano que deberá coordinar y articular, en primer lugar, con el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, en lo que a ejecución refiere. Obviamente que todo esto tiene validez con la norma objetiva de derecho que se ha expedido por el Poder Legislativo. Esa apertura y esa invitación a la ampliación competencial que está un poco presupuesta en el tenor literal de la norma la ley de presupuesto, pueden alterar esta conclusión, en el futuro, pero ello dependerá de la voluntad política así como el nivel normativo en el que el Estado actúe. En la próxima nota profundizaremos en estos aspectos. |
