El pasado 10 de Abril de 2015 se publicó en el Diario Oficial la Resolución sin número del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), de fecha 23 de Marzo de 2015, por la cual se crea el Consejo Nacional de Aguas Subterráneas, como organismo auxiliar del Centro Regional de Aguas Subterráneas para América Latina y el Caribe (CEREGAS), establecido por UNESCO, dentro de su política de instauración de unidades regionales para la más próxima y diligente territorialización de sus múltiples actividades en educación, ciencia y cultura.
Mas allá del notoriamente positivo aporte que, para la institucionalidad ambiental del País, significa el ámbito institucional creado, aspectos de la regulación de la configuración del mismo, básicamente en torno a su integración, obligan a confrontar el texto expedido por el MVOTMA con la Constitución de la República, art. 47, en la parte agregada por la "Reforma del Agua". A tales efectos repasaremos los antecedentes, reproduciremos el texto de la Resolución y finalmente, haremos la subsunción del mismo en el ámbito de mandatos contenidos en la Carta, para valorar la constitucionalidad de algún aspecto y sus derivaciones.
I
Antecedentes.
A)
El 7 de Noviembre de 2012, la Cancillería uruguaya publicó su Comunicado de Prensa No. 46/12 bajo el titulo: "Unesco aprueba el establecimiento de un Centro Regional para la gestión de aguas subterráneas para América Latina y el Caribe en Uruguay."
El Comunicado decía:
"El Consejo Ejecutivo de UNESCO aprobó en su última sesión de octubre de 2012, la propuesta de nuestro país de establecer un Centro Regional en Montevideo para la Gestión de Aguas Subterráneas para América Latina y el Caribe (CEREGAS).
Dicha iniciativa de la Delegación Permanente del Uruguay ante la UNESCO, es el resultado de dos años de trabajo en coordinación con la División de Aguas de la UNESCO, la DINAMA del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medioambiente y nuestra Cancillería.
Este centro, es el primero en establecerse en la región para dicha temática específica, lo cual tiene un especial significado, dado que a la fecha en América Latina y el Caribe se han identificado 73 acuíferos de carácter trasnacional, lo cual evidencia la importancia estratégica de dichos recursos.
Su instalación en nuestro país, tiene un doble objetivo: fortalecer las capacidades nacionales para avanzar en la gestión sostenible de los acuíferos del país y atender a las necesidades y requisitos definidos de común acuerdo con los países de la región mediante el fomento de la cooperación internacional, a efectos de contar con mayor información técnica sobre los acuíferos para promover su gestión sostenible e integrada.
De esta forma se da cumplimiento concreto a las disposiciones de la Constitución de la Republica y a la Ley No 18.610 sobre Política Nacional de Aguas, que estipula la promoción de estrategias de coordinación y cooperación internacionales en materia de gestión sostenible de los recursos hídricos compartidos.
El Gobierno del Uruguay aportará instalaciones y posibilidades de investigación avanzada sobre acuíferos y gestión de recursos hídricos subterráneos a científicos de toda la región, mientras que UNESCO facilitara el acceso a redes de científicos internacionales y proyectos con organismos asociados.
Cabe señalar que el pasado mes de abril de 2012, tuvo lugar en nuestro país la primer consulta regional sobre gobernanza de acuíferos transfronterizos, organizada por UNESCO y el gobierno del Uruguay, contando con el apoyo de FAO, GEF y el Banco Mundial y que contó con la presencia de más de ochenta expertos internacionales, quienes dieron la bienvenida a la propuesta presentada por nuestro país y expresaron el interés en participar activamente en el funcionamiento del mismo.
La participación de nuestro país en el Programa Hidrológico Internacional de UNESCO y la exitosa coordinación nacional con la organización, han permitido alcanzar este importante resultado, que posiciona a Uruguay como un articulador de la gestión compartida de dichos recursos hídricos subterráneos a nivel regional, fortaleciendo también el rol de UNESCO, como organismo del sistema de las Naciones Unidas con un mandato especifico en materia de cooperación internacional sobre Aguas."
B)
Con fecha 8 de Abril de 2014, el mismo Ministerio de Relaciones Exteriores publica un Comunicado de Prensa, también como el anteriormente referido, obrante en la Pagina WEB de la Cancillería, donde se expresó:
"Nuestro país firmó un acuerdo con la UNESCO para el establecimiento en Uruguay del CEREGAS, primer Centro Regional de Gestión de Aguas Subterráneas para América Latina y el Caribe.
En ocasión del Día Mundial del Agua, el gobierno del Uruguay firmó un acuerdo con la UNESCO, para el establecimiento en nuestro país, del primer Centro Regional de Gestión de Aguas Subterráneas para América Latina y el Caribe (CEREGAS), cuyo principal objetivo es fomentar la cooperación internacional, la investigación y la capacitación en la gestión integrada de los recursos hídricos compartidos.
Sin duda, el agua es el recurso más importante para la humanidad y la vida en el planeta, siendo a su vez limitado y sometido a distintas presiones, tales como crecientes demandas, polución y los efectos del cambio climático.
Por su parte, en América Latina y el Caribe se han identificado 73 acuíferos de carácter transnacional, entre los que se destaca el Acuífero Guaraní, por lo que las acciones destinadas a preservar dichos recursos resultan fundamentales.
En este sentido y como resultado de cuatro años de trabajo, con el establecimiento de dicho centro en Uruguay, nuestro país se posiciona como articulador en la temática de los recursos hídricos subterráneos a nivel regional, contribuyendo con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas."
II
Resolución S/N del MVOTMA de fecha 23 de Abril de 2015
" VISTO: Que la en la 37ava Conferencia General de la UNESCO realizada el 13 de noviembre de 2013, fue aprobada la propuesta que presentara el Gobierno de Uruguay, para la creación de un Centro Regional para la Gestión de Aguas Subterráneas (CeReGAS) con estatuto de Centro UNESCO Categoría 2;
RESULTANDO: I) que la institucionalidad dada por la UNESCO indica el funcionamiento como órgano máximo de un Consejo de Administración integrado por un representante del Gobierno uruguayo, que ejercerá la función de Presidente, un representante de la Directora General de la UNESCO y representantes de los Estados Miembros que hayan enviado al centro una notificación de adhesión;
II) que es interés del MVOTMA la creación en el ámbito nacional del CeReGAS de un Consejo Nacional de Aguas Subterráneas, con el objeto de coordinar y articular en el ámbito nacional el conocimiento, la gestión y el uso de las aguas subterráneas;
III) que por Oficio N° 1028/2014, se comunica la designación del Arq. Jorge Rucks como Director del Centro Regional de Gestión de Aguas Subterráneas (CeReGAS) y en consideración a los requerimientos establecidos en el acuerdo firmado entre la Cancillería del Uruguay y la UNESCO;
IV) que por Resolución Ministerial N° 898/2013, el Ministro de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente dispuso la creación de una Unidad Coordinadora del Centro de Aguas Subterráneas en el seno del MVOTMA con el objetivo de liderar el proceso para la constitución del mencionado Centro;
V) que dicha Unidad Coordinadora ya ha cumplido con su cometido;
CONSIDERANDO: I) que para el funcionamiento del CeReGAS es imprescindible la conformación de su estructura nacional, tanto a nivel de dirección como técnico operativo;
ATENTO: a lo precedentemente expuesto y a lo dispuesto en la normativa citada en el cuerpo de la presente Resolución, así como en el Código de Aguas (decreto ley N° 14.859, de 15 de diciembre de 1978, y leyes modificativas);
LA MINISTRA DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE
RESUELVE
1
Créase el Consejo Nacional de Aguas Subterráneas como un órgano auxiliar del CeReGAS, con el objetivo de asesorar los programas nacionales en materia de agua subterránea a ser implementada por el CeReGAS.-
2
Dicho Consejo Nacional estará integrado por representantes de las instituciones nacionales relacionadas con el conocimiento, la gestión y el uso de las aguas subterráneas en el país.-
3
Integrar el Consejo Nacional de Aguas Subterráneas con el Director Nacional de Aguas y el Director Nacional de Medio Ambiente del MVOTMA y con los miembros designados por sus respectivas autoridades a efecto de integrar este Consejo de: LATU, RENARE-MGAP; DINAMIGE-MIEM; OSE; ANCAP; Facultad de Ingeniería-UDELAR;
III
Art 47 de la Constitución de la República.
A los efectos que interesan al caso, dice la mencionada disposición: "…1)La política nacional de aguas y saneamiento estará basada en:
a)el ordenamiento del territorio, conservación y protección del Medio Ambiente y la restauración de la naturaleza.
b)la gestión sustentable, solidaria con las generaciones futuras, de los recursos hídricos y la preservación del ciclo hidrológico que constituyen asuntos de interés general. Los usuarios y la sociedad civil, participarán en todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos; estableciéndose las cuencas hidrográficas como unidades básicas…".
IV
CONCLUSIONES
Siendo el término gestión de significación tan amplia que se confunde con el de administrar y, aún, con el desarrollo de diligencias tendientes al logro de un fin, es inevitable concluir que tanto el acto de constituir el Consejo Nacional de Aguas Subterráneas como el funcionamiento de dicho órgano, máxime cuando entre sus cometidos está precisamente articular en el ámbito nacional el auxilio al Centro Regional para la Gestión de Aguas Subterráneas, están comprendidos en la totalidad de las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos". Y la voluntad imperativa del Constituyente es la de que "los usuarios" y la sociedad civil deben participar en toda instancia, o sea en todo organismo y de cualquier grado de jerarquía en que se exprese la política nacional de aguas.
Ahora bien, si se observa el texto de los arts.2, 3 y 4 de la Resolución, se advierte la incompatibilidad de lo escrito con el mandato del Constituyente.
Y ello porque:
a) En el artículo 2 se restringe la integración del Consejo Nacional a representantes de las instituciones nacionales relacionadas con el conocimiento, la gestión y el uso de las aguas subterráneas en el país. La amplitud de la Constitución cuya textualidad tiene un referente empírico de máxima extensión: "usuarios" ( que del agua es la totalidad de las personas") y "sociedad civil", incluye a los nombrados en la norma comentada pero lo excede largamente, sobre todo, además, cuando la expresión sociedad civil refiere exactamente al ámbito NO público. Nada autoriza la restricción del texto. Obvio que pueden admitirse esas instituciones nacionales allí determinadas, pero será siempre sin perjuicio de la participación de todos los demás, legitimados constitucionalmente.
b) El vicio del art. 2 se proyecta sobre los artículos siguientes, 3 y 4.
En el art. 3 se restringe al sector público (Estado en sentido amplio más personas públicas no estatales): Director Nacional de Aguas y el Director Nacional de Medio Ambiente del MVOTMA y con los miembros designados por sus respectivas autoridades a efecto de integrar este Consejo de: LATU, RENARE-MGAP; DINAMIGE-MIEM; OSE; ANCAP; Facultad de Ingeniería-UDELAR; Facultad de Ciencias-UDELAR; Facultad de Agronomía UDELAR. Y en el art 4, manteniendo su redacción restrictiva, se transforma en facultativo del Consejo lo que es mandato vinculante de máximo nivel normativo.
De manera que, en cuanto a su integración, las restricciones recogidas en el texto lo vician de insanable inconstitucionalidad. Habrá que incorporar a representantes de los usuarios y la sociedad civil, sea tanto llamando a personas y organizaciones representativas de estos núcleos nombrados, así como hacer públicas las sesiones del Consejo, con la debida difusión para que vaya a sus sesiones con voz y voto, todo el que lo quiera hacer.
Corresponde cerrar manifestando que mientras se mantenga esta inconstitucionalidad, todo lo que haga el Consejo es nulo, puesto que el mandato del Constituyente se relaciona con una nota esencial de los actos, con una forma solemne. La participación que mandata el constituyente como necesaria e imperativa, es un requisito de validez para los actos de gestión, planificación y/o control de recursos hídricos. Los actos expedidos violando la participación constitucional necesaria de usuarios y sociedad civil en realidad son inexistentes porque el constituyente ha impuesto que se expidan con esa participación.
