PROYECTO DE LEY DIRECTRICES NACIONALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ESPACIO COSTERO

 

 Elaborado por el Director Académico de la Maestría en

Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de UDELAR

Dr. Arq. Pablo Ligrone y especialistas colaboradores

Agosto 27 de 2015

EXPOSICION DE MOTIVOS

 (El presente Proyecto de Ley ha sido preparado como alternativo al que fue presentado por el Poder Ejecutivo).

 

A partir de la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente por ley 16.112 de 1990, el Estado uruguayo incorpora dos materias sustantivas creando sendas unidades ejecutoras: la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial y la Dirección Nacional de Medio Ambiente.

Este fortalecimiento de las capacidades estatales para la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de políticas nacionales en materia de desarrollo territorial y protección ambiental se vio reforzada con el artículo 47º de la Constitución de la República en su versión de 1997, incorporando la protección del medio ambiente como una materia de interés general, profundizado, en su versión de 2004, en el agua como recurso natural esencial para la vida. En la versión vigente, el ordenamiento territorial, la conservación y protección del medio ambiente, la gestión sustentable, solidaria con las generaciones futuras, de los recursos hídricos y la preservación del ciclo hidrológico (todos ellos asuntos de interés general), la participación de la sociedad civil en la planificación, gestión y control de recursos hídricos, la incorporación al dominio público estatal del ciclo hidrológico adquieren rango constitucional.

En esta evolución, la ley 16.466 Protección del ambiente de 1994, la ley 17.283 General del ambiente de 2000, la ley 17.234 Creación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de 2000,  la creación de DINASA (actual DINAGUA) en 2005, la ley 18.308 de Ordenamiento territorial y desarrollo sostenible de 2008, la ley 18.610 de Política Nacional de Aguas de 2009 han conformado un sistema jurídico e institucional que avanzó en la consagración de derechos territoriales de las personas, en el fortalecimiento institucional y en la creación de una caja de herramientas con numerosos instrumentos.

El presente proyecto de ley se inscribe en el Sistema de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible y se enmarca en el conjunto de la legislación territorial y ambiental. Entre los instrumentos de planificación creados por la ley 18.308, las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (en adelante Directrices Nacionales) constituyen un instrumento del ámbito nacional, de carácter estratégico y geográficamente especifico.

La pertinencia de elaborar Directrices Nacionales específicas para el Espacio Costero Nacional se fundamenta, al menos, en tres aspectos sustantivos de donde derivan objetivos y ámbito de aplicación:

1)    La relevancia y complejidad de los procesos territoriales, naturales y antrópicos, que afectan directamente territorios de alto valor estratégico y ecosistémico como lo es la costa.

2)    La insoslayable planificación sistémica y manejo integrado del espacio costero.

3)    La especificidad de la protección de las zonas costeras, singularidad jurídicamente establecida por la legislación nacional desde larga data, en especial por el artículo 50º de la ley 18.308: (Protección de las zonas costeras).- Sin perjuicio de la faja de defensa de costas establecida en el artículo 153 del Código de Aguas, en la redacción dada por el artículo 193 de la Ley Nº 15.903, de 10 de noviembre de 1987, el litoral de los ríos de la Plata, Uruguay, Negro, Santa Lucía, Cuareim y Yaguarón, así como el litoral Atlántico nacional y las costas de la Laguna Merim, serán especialmente protegidos por los instrumentos de ordenamiento territorial.

El presente proyecto establece el marco regulador para la elaboración de las Directrices Nacionales del Espacio Costero uruguayo, siendo estas el instrumento de la caja de herramientas creada por la ley 18.308 cuya materia tiene por objeto y estructura lo establecido en el artículo 9º de dicha ley:

a)    El establecimiento de las bases y principales objetivos estratégicos nacionales en la materia

b)    La definición básica de la estructura territorial y la identificación de las actuaciones territoriales estratégicas.

c)     La formulación de criterios, lineamientos y orientaciones generales para los demás instrumentos de ordenamiento territorial, para las políticas sectoriales con incidencia territorial y para los proyectos de inversión pública con impacto en el territorio nacional.

d)    La determinación de los espacios sujetos a un régimen especial de protección del medio ambiente y sus áreas adyacentes y las modalidades de aprovechamiento, uso y gestión de los recursos naturales

e)     La propuesta de los incentivos y sanciones a aplicar por los organismos correspondientes que contribuyan a la concreción de los planes.

f)      La proposición de medidas de fortalecimiento institucional y el apoyo a la coordinación y cooperación para la gestión planificada del territorio.

Siendo planificación y la gestión integrada del Espacio costero una temática compleja, que requiere de una alta especialización técnica y científica, la elaboración de información de base, análisis, diagnósticos, concepción de estrategias, sistemas de control, monitoreo y evaluación, así como de actuaciones y mecanismos de ejecución debe, en forma insoslayable, contar con la actuación de los mejores recursos humanos posibles. En función de ello, el presente proyecto de ley adjudica un rol relevante a la Universidad de la República, sin perjuicio de la concurrencia de otros especialistas y científicos nacionales o extranjeros.

A los efectos de avanzar en el fortalecimiento institucional, el presente proyecto prevé la creación de tres nuevos componentes del sistema de OT y DS:

-       Un Observatorio Nacional del Espacio Costero

-       Un Centro de Investigaciones y Estudios del Espacio Costero

-       Una Autoridad Nacional del Espacio Costero

La participación de las personas en la planificación y gestión territorial y ambiental, profusamente consagrada en nuestro derecho, toma una relevancia en la presente ley aplicada a la instrumentación del Sistema de Manejo Integrado del Espacio Costero.

Como aporte sustantivo a la interpretación de las normas, el presente proyecto de ley establece la necesidad de generar un glosario de términos científicos y técnicos.

En cuanto a la faja de defensa de costas, el presente proyecto de ley avanza en la modernización de la genérica faja de 250 metros medida desde la línea de ribera, y la amplía con criterios ecosistémicos.

PROYECTO DE LEY

DIRECTRICES NACIONALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y

DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ESPACIO COSTERO

Elaborado por el Director Académico de la Maestría en

Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de UDELAR

Dr. Arq. Pablo Ligrone y especialistas colaboradores

Agosto 27 de 2015

 

ARTICULADO

 

Artículo 1°. (Objeto)

La presente ley constituye un instrumento de la política pública que se integra al Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible fundado por la ley 18.308 de 18 de junio de 2008, se enmarca en la Legislación Ambiental y de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible vigente y en la de Descentralización Política y Participación Ciudadana y se aprueba en cumplimiento del artículo 47º de la Constitución de la República.

Establece el marco regulador general de las Directrices Nacionales del Espacio Costero que tienen por objeto lo establecido en el artículo 9° de la ley 18.308, en virtud de lo cual se estructura la presente ley.

Artículo 2º  (Finalidad y objetivos)

Tiene por finalidad contribuir a mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales.

Tiene por objetivo específico la protección especial de los litorales de los ríos de la Plata, Uruguay, Negro, Santa Lucía, Cuareim y Yaguarón, así como del litoral Atlántico nacional y las costas de la Laguna Merín, según lo establecido por el artículo 50, "Protección de las zonas costeras" de la ley 18.308.

Artículo 3°. (Ámbito de aplicación)

A los efectos de la aplicación de la presente ley, el espacio nacional costero está conformado por los ámbitos aéreo, terrestre, subterráneo, acuático y subacuático de las zonas costeras establecidas en el artículo 50° de la ley 18.308, la faja de defensa de costas y el conjunto de los ecosistemas y áreas adyacentes funcionalmente asociados. En el litoral atlántico, el espacio nacional costero llegará hasta el borde de la plataforma continental.

Artículo 4°.             (Bases y principales objetivos estratégicos nacionales en la materia)

En aplicación del literal a) del artículo 9° de la ley 18.308, el Poder Ejecutivo a través del MVOTMA con el apoyo de la OPP y en consulta con los Ministerios y Entes del Estado correspondientes, compilará en un cuerpo documental único las bases y objetivos estratégicos de las políticas, planes y programas geográficamente específicos con incidencia territorial en el Espacio Costero, incluidas en los cometidos institucionales, en los planes quinquenales correspondientes y otros que integren la agenda estratégica nacional.

Asimismo elaborará un documento conteniendo las bases y objetivos estratégicos específicos de las siguientes materias:

a)  Protección de la estructura y conformación de la costa

b)  Protección del ciclo hidrológico

c)   Manejo integrado del espacio costero

d)  Gestiones sectoriales con dimensión territorial y ambiental

e)  Prevención de riesgos y planes de contingencia

f)    Protección de los ecosistemas costeros y de la biodiversidad

g)  Despliegue de la matriz energética

h)  Despliegue de infraestructuras

i)     Otras materias pertinentes

Artículo 5° (Estructura territorial y actuaciones territoriales estratégicas)

En aplicación del literal b) del artículo 9° de la ley 18.308, el Poder Ejecutivo, a través del MVOTMA con el apoyo de la OPP y en consulta con el Congreso de Intendentes y los Ministerios y Entes del Estado correspondientes, compilará en un cuerpo documental único, todos los planes, programas y proyectos, con la cartografía específica, de:

a)  Centros poblados, desarrollos urbanos y enclaves suburbanos

b)  Sistemas de Infraestructuras

c)   Desarrollo portuario

d)  Desarrollo agropecuario

e)  Desarrollo energético

f)    Desarrollo industrial

g)  Proyectos y actividades off shore

h)  Desarrollo minero

i)     Desarrollo turístico

j)    Desarrollo pesquero

k)  Otros pertinentes

l)     Instrumentos de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible y sus determinaciones.

A partir de la documentación indicada en los literales del a) al l), se establecerá el modelo territorial costero a escala nacional, su estructura y la actuaciones territoriales estratégicas.

Artículo 6° (Criterios, lineamientos y orientaciones generales para los demás instrumentos de ordenamiento territorial, políticas sectoriales con incidencia en el espacio nacional costero y para los proyectos de inversión pública con impacto en dicho espacio)

En aplicación del literal c) del artículo 9° de la ley 18.308, el Poder Ejecutivo, a través del MVOTMA con el asesoramiento científico y técnico de la UDELAR y de otras instituciones especializadas nacionales o extranjeras que correspondiere, elaborará criterios, lineamientos y orientaciones generales para los demás instrumentos de ordenamiento territorial, políticas sectoriales con incidencia en el espacio nacional costero y para los proyectos de inversión pública con impacto en el mismo.

Artículo 7° (Espacios sujetos a un régimen especial de protección del medio ambiente y sus áreas adyacentes y las modalidades de aprovechamiento, uso y gestión de los recursos naturales)

En aplicación del literal d) del artículo 9° de la ley 18.308, el Poder Ejecutivo, a través del MVOTMA con el apoyo de la OPP y en consulta con el Congreso de Intendentes y los Ministerios y Entes del Estado correspondientes, compilará en un cuerpo documental único:

a)  Las áreas incorporadas y en proceso de incorporación al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP).

b)  Las áreas que los instrumentos de ordenamiento territorial aprobados hayan establecido con un régimen especial de protección y el conjunto de los suelos categoría rural natural.

c)   Los planes de manejo aprobados y/o en elaboración en los ámbitos nacional y/o departamental.

d)  Las ordenanzas departamentales que establecen regímenes de protección.

Sin perjuicio de lo establecido por la legislación específica aplicable, quedan integradas al Espacio Nacional Costero las áreas protegidas y sus zonas adyacentes siguientes: Parque Nacional Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay (Río Negro), Área Protegida con Recursos Manejados Humedales de Santa Lucía (Canelones, Montevideo, San José),  Área de Manejo de Hábitats y/o Especies Laguna Garzón (Maldonado – Rocha), Paisaje Protegido Laguna de Rocha (Rocha), Parque Nacional Cabo Polonio (Rocha), Cerro Verde e Islas de la Coronilla (Rocha).

Artículo 8° (Incentivos y sanciones a aplicar por los organismos correspondientes que contribuyan a la concreción de los planes)

En aplicación del literal e) del artículo 9° de la ley 18.308, el Poder Ejecutivo elaborará un sistema de incentivos y sanciones que contribuyan:

a)  A la concreción de los planes, programas y proyectos de protección del espacio costero y de su manejo integrado.

b)  A la aplicación de lo dispuesto en el artículo 37º de la ley 18.308, con especial atención de lo establecido en el literal f): "Deber de rehabilitar y restituir".

c)   A evitar los impactos ambientales negativos, dirigiendo el proceso de las intervenciones humanas hacia un uso y estilo de uso sostenible y prohibiendo aquellos que se encuentren por sobre los umbrales de tolerancia admitidos y en lo establecido en el artículo 51º de la ley 18.308.

d)  A evitar la contaminación del agua y su ciclo.

e)  A la aplicación en la gestión ambiental del principio de previsión y prevención establecido en el literal B) del artículo 6º de la ley 17.283 de 28 noviembre de 2000.

f)    A la diversidad ecosistémica del espacio costero.

g)  A instrumentar las recomendaciones del International Panel on Climate Change, de modo de asegurar la adaptación de la zona costera, así como la aplicación de los modelos de reducción de escala (downscaling) regionales y nacionales, previendo los escenarios más probables para las distintas regiones del país en cuanto a la variabilidad y el cambio climático.

h)  Al cumplimiento de los principios rectores del ordenamiento territorial establecidos en el artículo 5º de la ley 18.308 y los principios de política ambiental establecidos en el artículo 6º de la ley 17.283.

Artículo 9° (Medidas de fortalecimiento institucional y de apoyo a la coordinación y cooperación para la gestión planificada del espacio nacional costero)

En aplicación del literal f) del artículo 9° de la ley 18.308, se establece:

a)  (Cartografía y Documentación de Base) Con carácter urgente, el Poder Ejecutivo a través del MVOTMA coordinará la confección de la cartografía y documentación científica y técnica correspondiente al espacio nacional costero, necesaria para determinar:

·          Los ecosistemas costeros y sus áreas adyacentes, así como los objetivos de conservación.

·          Los componentes vulnerables de los ecosistemas costeros, como playas, dunas en sus diferentes grados de consolidación, lagunas, barras, cuencas, desembocaduras, deltas, humedales, barrancas, cárcavas, costas y puntas rocosas, sitios arqueológicos, playas submarinas, bancos de arena, entre otros, toda vez que estos asuman tal carácter.

·          Las cuencas hídricas y acuíferos asociados al espacio costero, las medidas para evitar o minimizar el riesgo de contaminación puntual o difusa y la sobreexplotación de los acuíferos, así como las intervenciones realizadas o planificadas que hayan provocado o puedan provocar un impacto negativo sobre el mismo así como medidas de prevención y mitigación específicas.

·          Las áreas degradadas, así como las medidas de recuperación, rehabilitación y restitución, en aplicación del literal f) del artículo 37º de la ley 18.308, estableciendo sobre quién recae la obligación y la determinación de los procedimientos.

·          Los paisajes culturales, así como las medidas de valorización.

·          Los componentes patrimoniales, así como las medidas de valorización.

A tales efectos, el MVOTMA encomendará su elaboración a la UDELAR, en acuerdo con esta. La misma será realizada en coordinación con los Gobiernos Departamentales y Municipios costeros y con el aporte de toda la información disponible en los Ministerios y demás Entes del Estado.

Se podrán solicitar contribuciones a otras instituciones académicas o técnicas nacionales o regionales.

Se garantizará el fácil acceso a la cartografía generada la cual será de acceso público y gratuito.

b)  (Observatorio) Créase, en la órbita del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el Observatorio Nacional del Espacio Costero con el cometido de realizar el seguimiento y monitoreo de los resultados de la implementación de la presente ley, así como de otros instrumentos de ordenamiento territorial, en apoyo con el sistema de información ambiental, en la forma, integración y condiciones que establezca la reglamentación.

c)   (Centro de Investigaciones y Estudios) El Poder Ejecutivo, a través del MVOTMA promoverá ante la UDELAR la creación de un Centro de Investigaciones y Estudios del Espacio Costero con el objetivo científico y técnico de elaborar los análisis, diagnósticos y demás estudios referidos a los procesos costeros y monitorearlos en forma sistemática y continua. La autonomía científica y técnica será especialmente salvaguardada.

Será su primera misión la elaboración del estado de situación o línea de base del Espacio Costero ampliado, en lo que corresponda, a los procesos del territorio nacional o internacional, con especial consideración de las cuencas hidrográficas compartidas: Cuenca del Río de la Plata y Cuenca de la Laguna Merín.

La información generada, su proceso y el monitoreo serán de acceso público y gratuito.

El presupuesto nacional preverá un rubro específico para este Centro.

d)  (Autoridad Nacional Costera) Se encomienda al Poder Ejecutivo, a través del MVOTMA, en consulta preceptiva con el Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales con territorio en la zona costera, la elaboración de un proyecto de ley para la creación de una Autoridad Nacional Costera cuyo cometido principal será la instrumentación efectiva de un sistema de Manejo Integrado del Espacio Costero.

Artículo 10º           (Participación de las personas)

A los efectos de la instrumentación del Sistema de Manejo Integrado del Espacio Costero, el MVOTMA, con el asesoramiento de la Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial constituida por el artículo 73º de la ley 18.308, elaborará un proyecto en que se definirán los mecanismos e instancias que garanticen la participación eficaz, eficiente y efectiva de las personas en la planificación, gestión y control de recursos hídricos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 47º de la Constitución de la República, en el ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, en cumplimiento de lo dispuesto por la ley 18.308, en las cuestiones de gobierno local, en aplicación de la ley 19.272, y en el proceso de protección del ambiente, en aplicación del derecho-deber establecido en el artículo 6º de la ley 17.283. La propuesta se integrará en el futuro proyecto de ley de Directrices Nacionales del Espacio Costero a que refiere el artículo 12º de la presente ley.

Artículo 11º           (Cuestiones Interpretativas)

Las disposiciones de las Directrices Nacionales del Espacio Costero se integrarán, por quienes deban aplicarlo en ejercicio de derechos o facultades o cumplimiento de deberes, ocurriendo a los fundamentos de normas análogas, a los principios generales de derecho, en especial a los principios generales del derecho territorial, ambiental y urbanístico, a las doctrinas más recibidas, consideradas las circunstancias del caso y a un glosario de términos científicos y técnicos que será incluido en el proyecto de ley correspondiente.

Artículo 12º           (Análisis de correspondencia, evaluación ambiental estratégica y consulta pública)

El MVOTMA someterá a un análisis de correspondencia y coherencia técnica, científica y jurídica, a una Evaluación Ambiental Estratégica y a un proceso de consulta pública en cada uno de los departamentos y municipios costeros la documentación compilada según lo establecido en los artículos 5 al 10 de la presente ley, que incluirá los mecanismos e instancias de participación y el glosario referidos en los artículos 10º y 11º del presente la presente ley, sistematizada, organizada en función de lo dispuesto por los literales a) al f) del artículo 9º de la ley 18.308 y editada para su efectiva y amplia comunicación pública, sin perjuicio del asesoramiento de la Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial constituida por el artículo 73º de la ley 18.308.

Como resultado de estos procedimientos, el Poder Ejecutivo a través del MVOTMA con el asesoramiento preceptivo de la UDELAR, elaborará un Proyecto de ley de Directrices Nacionales del Espacio Costero para su aplicación en un primer período de planificación especifico.

Artículo 13º           (Faja de defensa de costas) A todos los efectos de la legislación vigente, amplíase la faja de defensa de costas establecida en el artículo 153 del Código de Aguas, Decreto ley 14.859 del 15 de diciembre de 1978 en la redacción dada por el artículo 193 de la ley 15.903 del 10 de noviembre de 1987 hasta el límite del área definida para los componentes vulnerables y las áreas degradadas señalados en el literal a) del artículo 9º de la presente ley, cuando abarquen superficies mayores a la faja de defensas de costas referida y se ubiquen en el ámbito de aplicación de la presente ley.

Hasta tanto no se elabore y se apruebe por ley el límite antes referido, la definición específica del mismo corresponderá a la DINAMA conjuntamente con DINOT y DINAGUA con el asesoramiento científico preceptivo de la UDELAR.

Artículo 14º           (Plazos) El Poder Ejecutivo dispondrá de un plazo de veinticuatro meses para la ejecución de lo dispuesto en la presente ley.

Artículo 15º           (Aplicación) Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a partir de su publicación.

 

Dr. Arq. Pablo Ligrone

Profesor Titular Grado 5 - Director Académico de la

Maestría en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano

Facultad de Arquitectura - UDELAR