Historia del Derecho Ambiental en Uruguay.

Esbozo de su evolución como conjunto normativo y etapas.

Por el Profesor Doctor Ricardo Gorosito Zuluaga.

 

1.- Justificación de un título.

Hemos escrito en el título de este artículo "Derecho Ambiental en Uruguay". El énfasis intencional de la proposición está lógicamente en el vocablo en. Este título está pensado en oposición y polémica con una formulación más clásica del objeto de esta pequeña investigación, que sería "Historia del Derecho Ambiental Uruguayo" o del "Derecho Ambiental del Uruguay".

Y ello, porque desde el comienzo mismo de nuestros trabajos en la disciplina, advertimos que la naturaleza del Derecho Ambiental, lo erige, como un ordenamiento jurídico global, que en la actual etapa de organización política de la comunidad humana, en estados nacionales soberanos, de base territorial, con sus jurisdicciones excluyentes, no puede realizarse plenamente, y hasta que se establezca un gobierno planetario, necesariamente se encontrará en un estado de imperfección, requiriendo de manera necesaria del auxilio de los derechos nacionales y del derecho internacional para poder realizarse.

Los aportes de WH Rodgers en la doctrina norteamericana, ya desde fines de los 70, concibiendo al derecho ambiental como el Derecho del Gobierno Planetario (Vide: Environmetal Law, West Publishing Co., St. Paul, Minnesota, 1977) y los contemporáneos y posteriores, desarrollos teóricos de Mateo Magariños de Mello, en las diversas versiones de su Teoría General del Derecho Ambiental,  han sido determinantes, para afirmar esta percepción.

Entonces si, siguiendo esta línea doctrinaria, con Magariños creemos que el nuevo Paradigma Ambiental, como superación del Paradigma Mecanicista de la Edad Moderna, supone dejar de lado las antiguas visiones fragmentarias y asumir el mundo como una unidad total, como un sistema holístico, se impone la recepción en el campo del Derecho de un nuevo objeto jurídico, la Biosfera o Ecosistema Global, al que se llama ambiente o medio ambiente para darle una connotación humana. "Este nuevo objeto jurídico, de naturaleza muy diferente a los demás que conocemos, tiene características específicas que hace necesario que una forma especial de Derecho lo asuma y regule. Este Derecho será el que llamamos Derecho Ambiental" (Mateo Magariños de Mello. Naturaleza del Derecho Ambiental, en "Estudios en Memoria de Eduardo Jiménez de Aréchaga. Ed. de la Universidad Católica del Uruguay y de la Editorial y Librería Jurídica Amalio Fernández. Montevideo. Año 2000. Página 447). Este Maestro adjudicaba a ese derecho especial, regulatorio de ese nuevo y revolucionario objeto jurídico (Biósfera/Ecosistema Global), el carácter formal de tener un ámbito territorial planetario, por oposición a los Derechos Nacionales que tienen un ámbito territorial limitado al de los Estados titulares del ordenamiento jurídico nacional cerrado. El derecho ambiental tiene como ámbito territorial o espacial a la Biósfera sin consideración de frontera alguna. "La frontera es una categoría política, que al igual que cualquier otro hecho político tiene o puede tener una connotación jurídica, pero que es totalmente ajena al derecho ambiental." (Página 448). Se constata, por tanto, en esta visión una incompatibilidad radical entre la naturaleza global eco sistémica del objeto a proteger y los ordenamientos jurídico político soberanistas y estatalistas, que por esencia parten de dividir lo que es naturalmente unido e interrelacionado, como son los ecosistemas y los recursos o bienes ambientales globales. Claro que al no existir un centro único de poder mundial, con las características de un Estado Mundial, de un Gobierno Mundial, la gestión del ambiente, de la Biósfera o Ecosistema Global, debe recurrir a los instrumentos jurídico – políticos, cooperativos o comunitarios, propios del Derecho Internacional, que presuponen, en su gestación  y existencia, la estatalidad nacional soberanista. En este sentido el (verdadero y pleno) Derecho Ambiental se va construyendo dentro del orden soberanista, por cesiones sucesivas de soberanía, hacia instrumentos de fuente internacional, impuestos por la necesidad de cooperación entre Estados que los problemas globales plantean, para, por fin, llegar a un punto en que la Humanidad establezca para los temas globales un Gobierno Global, y ese será el momento de la existencia de un Derecho Ambiental pleno, con un ámbito espacial imperativo desde su centro de poder, para todo el planeta, y siendo su titular la Humanidad. Entonces desde ese centro de poder se legislará, se administrará y se dictará Justicia, sobre la protección de los mares, del aire, etc., sin la mediación de las soberanías estatales y atendiendo, no a los intereses políticos desplegados, fragmentadamente, sobre el mapa, sino en atención a los equilibrios ecosistémicos y a los procesos esenciales de la Naturaleza, con prescindencia de las fronteras, devenidas a estos efectos como inexistentes e inoponibles. A este respecto sostenía Magariños: "…Como no existe un centro único de poder, aunque sea limitado a determinados temas, que tenga la "potestas" necesaria para imponerlo dentro del ámbito territorial y de la competencia que le son propios - al menos por el momento, lo cual no significa que el derecho ambiental carezca de la vocación jurídica de tenerlo -no constituye un Ordenamiento Jurídico Cerrado en el derecho positivo. Por lo tanto es todavía un derecho incompleto." (Página 449"). En sus clases, Magariños solía comparar al Derecho Ambiental, en su estado actual, con la figura de un paralítico o discapacitado, que necesita de una silla de ruedas para moverse. La silla de ruedas es el Derecho Internacional estatalista y soberanista, y el paralítico es el Derecho Ambiental, que teniendo perfecta conciencia de la naturaleza de los problemas que debe regular y solucionar, no tiene los medios que le permitan caminar sobre sus propias piernas, adoptando disposiciones vinculantes imperativas, por fuera de la voluntad de los Estados y en interés del ecosistema global, y debe recurrir a los tratados y demás fuentes del Derecho Internacional, que estarán siempre mediatizadas por el interés nacional de los Estados participantes, siendo claro que el alcance y ambición de esos tratados, dependientes del consenso, estará determinado por el interés más egoísta o sea del Estado con menos voluntad de ceder cuotas de soberanía a la comunidad universal.

Por tanto, la breve historia que se relata en este artículo, tiene relación con la construcción del Derecho Ambiental, en el contexto del Ordenamiento Jurídico Cerrado nacional uruguayo, que contribuye, en nuestro  tiempo, a perfilar el derecho ambiental stricto sensu, o sea, en su evolución a su imperatividad global.

2.- Etapas en la historiografía jusambiental.

La Historia del Derecho Ambiental y sus etapas posibles, es un verdadero tópico, en todo Tratado, Manual o Curso de la materia. Y en este aspecto la periodizaciones que se han manejado, y los criterios sobre las cuales se estructuran las mismas, exhiben una gran variedad.

Sólo efecto ejemplificatorios, plantearemos algunas contribuciones, elegidas por su singularidad.

Jesús jordano Fraga (en "La Protección del derecho al medio ambiente adecuado". J M Bosch Editor Sociedad anónima, Barcelona, 1995), bajo el título "Génesis y Evolución Histórica del Derecho Ambiental",  comienza su exposición partiendo incluso de precedentes en el derecho romano y en el derecho medieval ibérico. Entre otros precedentes, más directos, ubica los desarrollos normativos acaecidos en el siglo XIX con referencia tanto a la regulación de los recursos naturales, y específicamente a la legislación sobre montes, aguas, caza y pesca, como a la limitación de las actividades contaminantes así como a la policía municipal, a la legislación minera y a la regulación contenida en el Código Civil. Con el comienzo del siglo XX, este autor, describe el nacimiento del Derecho Ambiental con caracteres modernos, estableciendo dos subperíodos básicamente, a lo largo de dicha centuria. Una  que va desde 1900 a 1972, caracterizada por la emergencia de una normativa de protección sectorial en materia de contaminación (de las aguas continentales, de los mares, de la atmósfera); por el comienzo del conservacionismo y de la protección de espacios; y por la incorporación de la preocupación ambiental en la planificación urbanística.

Con relación al nacimiento del derecho ambiental con caracteres modernos, Jordano Fraga, enfrentando una línea tópica y absolutamente reiterativa en todos los trabajos de la doctrina en estos temas dice: "Pese a la existencia de precedentes importantísimos del Derecho Ambiental en épocas anteriores, en nuestro país (España) hemos de situar su nacimiento, con los caracteres actuales, en una fecha reciente. La mayoría de los autores coinciden en que el derecho ambiental en un sentido moderno nació tras la declaración de Estocolmo adoptada en el seno de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (5 -16 de junio de 1972). En Estados Unidos, la Environmental Policy Act (NEPA) de 1969 desmiente esa afirmación." Y a efectos de fundar su aserto, acertadamente cita a Rodgers, en el trabajo al que antes hemos hecho mención, cuando dice que esta norma norteamericana (la NEPA) "es una norma fundamental y pionera que introduce por primera vez en los Tribunales Federales las cuestiones ambientales comprensivamente, expande el alcance del control jurisdiccional sobre la actuación administrativa, introduce nuevas normas y valores en el proceso de decisiones administrativas y refuerza el poder del Congreso en la supervisión de las actuaciones de la Administración con efectos ambientales adversos" (Jordano Fraga, página 50 y 51). Luego menciona el autor español, igualmente, que antes de la Conferencia de Estocolmo, en Francia se había creado el Ministerio de Protección de la Naturaleza y el Ambiente, por lo cual la aceptación del comienzo del Derecho Ambiental en el año 1972, con la Conferencia de Estocolmo es realmente un simbolismo un tanto arbitrario desde que "la aparición de esta rama es un proceso de decantación lleno de filtraciones hacia delante y desgraciadamente hacia atrás." Este autor, finalmente, en lo que resta del análisis de la evolución histórica, se centra en el derecho español, distinguiendo, para ese caso, el período preconstitucional, que a su juicio va desde 1972 a 1978, fecha esta última por la aprobación de la Constitución Española, y el período post constitucional, desde 1978 en adelante en que, a la luz del reconocimiento del medioambiente como derecho - deber y como función administrativa, en el artículo 45 de aquella Constitución, el Derecho Ambiental español se ha desarrollado en plenitud y de acuerdo a las líneas comunes a los ordenamientos europeo y universales de avanzada en la materia.

Juan Rodrigo Walsh (en "Ambiente, derecho y sustentabilidad. Editorial La Ley. Buenos Aires, 2002), siguiendo en lo sustancial  la periodización Brañes y Valenzuela (Vide: Raúl Brañes. El Desarrollo del Derecho Ambiental Latinoamericano y su aplicación: Informe sobre los cambios jurídicos después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río 1992). PNUMA, México, 2001 y Rafael Valenzuela. El Derecho Ambiental ante la Enseñanza y la Investigación., en

Revista de Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Jurídicas, Económicas y Sociales de la Universidad Católica de Valparaíso (Chile), núm. 23, segundo

semestre, 1983, pp. 179 a 200.),  identifica en "…la evolución del derecho y la incorporación paulatina del medioambiente a sus instituciones y cuerpos legales, así como su aplicación efectiva… tres grandes etapas o períodos caracterizados por un enfoque más o menos estrecho que la ciencia jurídica le ha dado a la cuestión de fondo. En un primer momento, coincidente con el período de creación de los sistemas jurídicos modernos y de la elaboración de los códigos civiles, penales y comerciales…, se dictan normas que, sin tener objetivos ambientales explícitos, producen consecuencias en el ambiente. En muchos casos, esta normativo legislación ambiental "casual", tiene orígenes muy antiguos con raíces en el derecho romano o en precedentes judiciales en el caso del derecho anglosajón. Los objetivos de estas normas, sin embargo, no se vinculan con la protección de la naturaleza del medioambiente, sino con la tutela de intereses personales o patrimoniales que se ven afectados por actividades, generalmente vecinas o linderas, con incidencia negativa en el entorno…" (página 50 51). Fija luego este autor, una segunda etapa de evolución, que coincide con los primeros años del siglo XX en que "comienzan a aparecer normas con propósitos ambientales, que tienden a proteger o tutelar componentes individuales del medioambiente de los efectos negativos de ciertas actividades humanas. Al decir del jurista mexicano Raúl Brañes, esta etapa corresponde a la generación de la "legislación sectorial con relevancia ambiental", caracterizada por una visión acotada o "compartimentalizada" del medioambiente. En este período se sancionan diversas normas sectoriales tales como Código de Aguas y Códigos Rurales normas forestales, reglamentación de caza y pesca etc." (página 51). Finalmente, completa su periodización: "Siguiendo a Brañes, el inicio de la tercera etapa en la evolución del Derecho Ambiental coincide con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, realizada en Estocolmo en 1972. Partir de este hito, comienzan a ser sancionadas diversas normativas, con fines ambientales muy específicos, conforme a una visión integradora que visualiza al medio ambiente como un todo organizado, a la manera de un sistema que promueve el desarrollo sostenible. A partir de la década del 70, se incorporan a los marcos normativos comunes o sectoriales vigentes, diversas innovaciones de neto corte ambiental y se sancionan normas sectoriales tendientes a regular la generación de contaminantes, como es el caso de la protección de la atmósfera, las aguas o la salud humana, ya sea en general, o en el ámbito del trabajo." (Página 53 y 53). A la ya expuesta periodización, basada en la amplia repercusión, en la doctrina regional, de los trabajos de Valenzuela y Brañes, Walsh agrega una reflexión propia interesante. Dice que luego de la Cumbre de Río, en 1992, los desarrollos, normativos y doctrinarios en torno al concepto de desarrollo sustentable y sostenible permiten distinguir el advenimiento de una nueva etapa en que, la evolución del Derecho Ambiental cumplido desde Estocolmo, resulta insuficiente para la efectividad de protección del valor de la sustentabilidad o sostenibilidad. Agrega, entonces, que sin perjuicio de la perfecta aplicación de la denominación de Derecho Ambiental a la evolución jurídica ocurrida a partir de Estocolmo y hasta Río, posteriormente debe hacerse un ajuste ya que desde aquella Cumbre de Río 92, se va constituyendo "una concepción más integradora de los aspectos sociales, ambientales y económicos y el concepto de sustentabilidad tiende a concretar y enriquecer el contenido del derecho ambiental" (página 55). Formula, de inmediato un relevamiento de instituciones y mecanismos, que a su juicio estarían pautando esta evolución, desde el derecho ambiental estricto sensu, centrada en lo ambiental y ecosistémico, hacia el derecho de la sustentabilidad o sostenibilidad. Correlaciona en este sentido: la constitucionalización del derecho a un ambiente sano; el principio precautorio; la definición del daño ambiental con rasgos diferenciales a los daños del derecho civil en cuanto a la centralidad de la recomposición como consecuencia jurídica de la responsabilidad. "El derecho de la sustentabilidad o derecho del desarrollo sostenible, se caracteriza, por lo tanto, por la integración de diversos regímenes sectoriales, frente a la lógica, quizás más cercana la tradición científica, del enfoque conceptual por compartimentos independientes… La sustentabilidad exige además, la integración del conocimiento científico, con la ciencia económica, en el marco de una participación social, que asegure la legitimidad de dichos procesos, verdadera precondición para su viabilidad o "sustentabilidad social". (Página 55)

En una perspectiva de análisis de la historia del desarrollo en del Derecho Ambiental tanto en el nivel internacional como en los niveles nacionales, el Manual de Entrenamiento en Derecho Ambiental del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP Environmental Law Training Manual. UNEP, Nairobi, Kenia, s/f), formula un planteamiento didácticamente interesante en este campo.

A nivel del Derecho Ambiental Internacional, identifica una primera etapa o período antes de 1940, en que comienzan a aparecer en la agenda, en las primeras décadas del siglo XX, preocupaciones específicamente ambientales, que dan lugar a la celebración de tratados. Así incluye en este período, a la "Convención para la protección de las aves útiles para la agricultura" de 1902; el "Tratado para la preservación de los lobos marinos", Washington 1911; la "Convención sobre el uso de la cerusa en la pintura", Ginebra 1921 y la "Convención ballenera internacional" de 1931. El Manual resalta que la sola denominación de los instrumentos mencionados pone de manifiesto que los tratados, aun siendo sin duda altamente positivos, expresaban un alcance estrecho, pues estaban dirigidos a proteger algunas especies solamente, consideradas valiosas desde el punto de vista humano y además, a proteger la salud humana como principal preocupación. En este período también, son destacables ciertos instrumentos que enfocaron la regulación de  problemas o recursos transfronterizos, como los celebrados por Estados Unidos y el Reino Unido (1909), sobre aguas fronterizas de aquel país con el Dominio del Canadá. El movimiento conservacionista obtiene sus primeras concreciones internacionales como fueron la "Convención relativa a la preservación de la fauna y la flora en su estado natural" de Londres 1933 y la "Convención de la protección de la Naturaleza y la preservación de la vida silvestre en el hemisferio occidental", de Washington de 1940.

El Manual establece como segunda etapa, la que va entre 1940 hasta 1972. Se sostiene que el número de tratados que regulan temas y problemas que actualmente incluimos dentro del concepto de lo ambiental, se incrementa en gran forma, estando sin embargo todos motivados primariamente en proteger componentes del ambiente, igualmente considerados valiosos para el hombre, predominando una perspectiva utilitaria que se enfocaba a la regulación del uso de esos bienes valiosos para los humanos. En este período, se establece el sistema de las Naciones Unidas, y si bien la carta de dicha organización no hace referencia expresa al medio ambiente, el propósito de la Organización de mantener la paz y la seguridad internacionales, la instituyó de por sí en un ámbito propicio para que la problemática ambiental pudiera ser asumida como una de las políticas de la Organización, lo que estuvo ampliamente facilitado por la existencia de Organismos especializados, que trataron temas como: la polución atmosférica (Organización Mundial de la Salud, Organización Meteorológica Mundial, Unesco etc.); el medio marino o los océanos (como la Organización Consultiva Marítima Internacional, la FAO,  etc.); la polución de las aguas y el manejo de los recursos hídricos (como  la Organización Mundial de la Salud, la FAO y la Unesco); el uso de la tierra y la conservación de los recursos naturales (como la FAO o la Unesco); y los problemas del medio ambiente urbano (como la Organización Mundial de la Salud, la FAO, la Unesco y Hábitat, etc.).

Es en este período o etapa que, luego de la Conferencia Científica de la Biosfera en París en 1968, convocada por la Unesco, la Asamblea General de las Naciones Unidas adopta las Resoluciones 2398 (XXIII) el 3 diciembre 1968 y 2581 (XXV), convocando a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano.

En el contexto de esta etapa, se debe agregar aunque el Manual no lo menciona de manera explícita, la adopción por la conferencia de Ramsar del Tratado de protección humedales,  de 1971.

La tercera etapa, según el manual se desarrolla desde Estocolmo al río, partiendo, por tanto, la conferencia de Estocolmo en junio de 1972 y llegando hasta la conferencia de río sobre el medio ambiente y desarrollo de 1992. Como resultado de la conferencia de Estocolmo se establece un plan de acción, consistente en 106 recomendaciones; una declaración de 26 principios y se crea la agencia de las Naciones Unidas para el medio ambiente, con sede en Nairobi, Kenia.

En 1981 se crea el Programa Montevideo para el Desarrollo y la Revisión Periódica del Derecho Ambiental.

El establecimiento  del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP/PNUMA), según el Manual, jugó un "rol catalítico" en el desarrollo del Derecho Ambiental Internacional, estableciéndose bajo sus auspicios cuatro convenciones globales específicamente ambientales: la "Convención sobre el control del comercio transfronterizo de especies amenazadas de la fauna y la flora silvestre "(CITES), de Washington 1973 , la "Convención sobre especies migratorias", de Bonn 1979; la "Convención de Viena para la protección de la capa de ozono" de 1985 y su "Protocolo de Montreal sobre sustancias que agotan la capa de ozono" de 1987 y la "Convención de Basilea sobre control de movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su disposición" de 1989, fundamentalmente.

El último período establecido por el Manual es el que se desarrolla con posterioridad a la Conferencia de Río de Janeiro de 1992. En dicha Conferencia se elaboran una declaración de 27 principios básicos y la "Agenda 21", definida por el Manual como el marco para la generación cooperativa de estrategias de desarrollo sostenible y manejo ambiental a nivel global. Asimismo se adoptaron la Convención sobre Diversidad Biológica y la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, fundamentalmente, instrumentos, que entraron en vigencia en la década de los 90. Se destaca asimismo que como forma de monitorear la implementación de las decisiones adoptadas en la Conferencia de Río, particularente de la Agenda 21, Asamblea General de las Naciones Unidas, estableció en diciembre de 1992, la Comisión sobre Desarrollo Sostenible (CDS).

Dada la fecha de edición del Manual, no se incluyó en este período, otros instrumentos de gran importancia como:  el Protocolo de Kyoto al Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, de 1997, que entró en vigencia en 2005; el Convenio de Rotterdam sobre Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional que entró en vigor en 2004; el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPS) que, firmado en 2001, entró en vigor en 2004 o los Protocolos de Cartagena (con  su Protocolo de Nagoya—Kuala Lumpur Suplementario sobre Responsabilidad y Compensación, adoptado el 15 de octubre de 2010 en Nagoya, Japón) y de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios que se Deriven de su Utilización, también de octubre de 2010,ambos en el marco del Convenio de Diversidad Biológica.

El análisis comparado del Manual sobre el desarrollo del Derecho Ambiental, a nivel nacional, permite afirmar la existencia de una tendencia  bastante generalizada, por la cual los Derechos Nacionales, partiendo de regular y enfrentar preocupaciones iniciales concernientes a la prevención de la polución y a la conservación de los recursos naturales, llegan a la concentrarse, en etapas más recientes, sobre  cuestiones vinculadas al desarrollo social, teniendo como hito que separa ambas etapas, precisamente la Conferencia de Estocolmo de 1972.

Se sostiene que antes de Estocolmo, muchos países tenían legislaciones que trataban  algunos aspectos del ambiente, básicamente referidos a la conservación de los recursos naturales y a la protección de la salud pública. En este período esta legislación previa a Estocolmo fue predominantemente de alcance sectorial y  orientada a la utilización y explotación,  aunque racional,  de los recursos.

Los desarrollos posteriores a 1972, apuntan a perfilar regímenes con una orientación política sistémica e integral respecto del ambiente. Progresivamente las interrelaciones entre los ecosistemas y los vínculos de esas interrelaciones con las agresiones e impactos ambientales, han ocupado una centralidad mayor en la regulación jurídica de protección del ambiente, junto a un desarrollo institucional y procedimental muy potente, que ha llevado a perfilar incluso, una administración de la gestión ambiental de caracteres propios.

3.- Principales etapas en el desarrollo del derecho ambiental en Uruguay desde 1992.

Adoptando, en términos generales, una metodología expositiva utilizada por Maurice Duverger, (en Métodos de las Ciencias Sociales. Colección Demos. Ediciones Ariel. España, 1962, páginas 546 y siguientes), dividiremos las etapas del desarrollo histórico del Derecho Ambiental como derecho o conjunto normativo, en el Uruguay, en tres: "prehistoria, protohistoria e historia del Derecho Ambiental en Uruguay."

Comienza lo que, desde luego sin ningún sentido peyorativo, denominamos la prehistoria, del Derecho Ambiental en Uruguay, en 1830 y se desarrolla hasta 1971.

Si estamos hablando de una prehistoria del Derecho Ambiental es porque en este período no existen normas propiamente ambientales. Como todas las cosas humanas, el Derecho Ambiental comenzó por no existir. No obstante, elementos de ambiente, procesos y actividades, que hoy reconducimos y comprendemos en las conductas que tienen relevancia ambiental, y constituyen el objeto o la materia regulada del moderno Derecho Ambiental, eran, en este largo período previo, objeto de regulación, integrando sectores tradicionales del derecho privado o público. Normas, incluso, que se heredaron por el Estado Oriental, del período español, conformaron este derecho previo a la emergencia del Derecho propiamente Ambiental. A estas normas de la legislación de Indias y de legislación española, se le fueron agregando normas establecidas, en el curso del siglo XIX, en el Código Civil, en el Código Rural, en la legislación urbanística, todas las cuales corresponden a la categoría que, siguiendo a Brañes, denominamos "legislación común de relevancia ambiental" o "legislación de relevancia ambiental casual", puesto que estas normas carecen de cualquier propósito de protección del ambiente en cuanto ecosistema, pero al regular conductas relativas a elementos del ecosistema, tuvieron un reflejo protector casual. De manera que la incidencia ambiental de estas normas no refleja una política de protección de los procesos naturales en sí mismos, sino que la misma deviene de conductas que se regularon a fines patrimoniales, productivos etc., ajenos por completo a la moderna concepción de protección ambiental.

También en este período es posible identificar, ya ubicados en las primeras etapas del siglo XX, la denominada legislación  sectorial de relevancia ambiental. Esta legislación tampoco tiene un propósito ambiental específico pero, supuso estatutos de protección que, basados también en intereses básicamente higienistas, productivistas, economicistas y estrictamente, antropocéntricos, tendieron a racionalizar la explotación de recursos naturales y bienes ambientales. Son ejemplos de estas normas, antiguas leyes sobre fauna (ley número 2358 de 1895; ley número 3135 de 1906 o ley número 9481 de 1935); la ley orgánica municipal, LOM (ley número 9515 de 1935, que otorgó competencias y atribuyó cometidos, en materia relacionada con temas ambientales a los Gobiernos Departamentales: playas, residuos, higiene, patrimonio cultural, etc.); leyes de creación de parques nacionales (leyes números 8172 y 9718, expresión del primigenio movimiento conservacionista); leyes de centros poblados (leyes 10723 y 10866 de 1946).

Muchas de estas leyes continúan aún vigentes. Obviamente que la inserción en el sistema normativo nacional, de normas constitucionales, que constitucionalizaron el Paradigma Protectorio Ambiental, y que suponen el nacimiento específico de un Derecho Ambiental en Uruguay, imponen un severo análisis de coherencia de estas normas con ese Derecho Ambiental posterior, de consagración constitucional y legal, para poder establecer su vigencia, abrogación o derogación. Ninguna de estas leyes de incidencia ambiental casual o sectorial, puede aplicarse si contrarían la legislación ambiental posterior y si ellas llegan a suponer desprotecciones al medio ambiente, cuya protección es declarada de interés general, por tanto conformadora de un verdadero "orden público ambiental", por el artículo 47 de la Constitución a partir de 1997. A estas operaciones técnico jurídicas, derivadas de la coexistencia de normas provenientes de diferentes etapas, dentro  del ordenamiento normativo nacional, podemos denominarlas de análisis y evaluación o juicio de vigencia  ius ambiental de las normas relativas a cuestiones ambientales. Adicionalmente debería realizarse un análisis de sostenibilidad de las normas, por el eventual efecto material desprotector del medio ambiente. Aquí se plantea la difícil cuestión de cuál sería el camino de desaplicación de una norma que formalmente estuviera vigente, pero que implicara, en su aplicación, un efecto que supusiera lesionar el principio del desarrollo sostenible, tomando en cuenta que una ley, como la ley 17.283, estableció el deber fundamental para todo órgano público de proteger el ambiente y propiciar un modelo de desarrollo sostenible.

La segunda etapa en el desarrollo del derecho ambiental en Uruguay, que llamaremos de la protohistoria, un período de transición entre el derecho de incidencia ambiental casual o sectorial, y el derecho propiamente ambiental, comienza en 1971 y se proyecta hasta 1990.

Este período, está signado por la preparación del país para su participación en la Conferencia de Estocolmo, en cuyo contexto se dicta la ley 14.053 de 30 de Diciembre de 1971, por la cual se crea el Instituto para la Preservación del Medio Ambiente, en la jurisdicción del Ministerio de Educación y Cultura. Si bien la propia situación orgánico institucional del Instituto y los poderes jurídicos que emergen de su ley de creación, lo señalan como un órgano meramente consultivo, el ámbito material de los cometidos específicos que se le asignaron, se orientan en una clara dirección de coherencia con el Paradigma jurídico ambiental. En efecto su artículo sexto, que pone igualmente el acento en el carácter técnico del Instituto, establece sus cometidos y perfila una primera delimitación legal en la materia propiamente ambiental en el país: "Los comités y servicios que el Instituto instrumente, estarán integrados por expertos, atendiendo entre otros, los siguientes cometidos específicos: A)Mantenimiento y aumento de la fertilidad del suelo como consecuencia de prácticas agrícolas. B) Mantenimiento del equilibrio biológico y cuidado de la biósfera, atendiendo las consecuencias que sobre la naturaleza acarrea el empleo de biocidas. C) Cuidado de los recursos naturales, bosques, corrientes y depósitos de agua, etc. D) Las resultancias que los programas urbanísticos y la construcción de obras de ingeniería puedan tener sobre el ambiente natural, comprendiendo, entre otros aspectos su belleza. E) Consecuencias que sobre el medio puedan tener como elementos contaminantes los desechos de procesos industriales y de consumo, los detritus de ciudades, emanaciones de combustión, y de las variadas formas del desarrollo tecnológico. F) Protección contra las radiaciones ionizantes".

Dada la debilidad funcional del Organismo, su realizaciones fueron más que acotadas.

En este período Uruguaya aprueba un Tratado internacional de clara orientación ambiental moderna como es la "Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de aves acuáticas" (Convención de Ramsar), aprobado por decreto ley 15.377 de 29 de Octubre de 1982. También antes de 1990, se aprobó en el país el convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y sus Anexos, por ley 15.986 de 16 de Noviembre de 1988.

El tercer y último período, elde la historia, en que se verifica el surgimiento del Derecho Ambiental en Uruguay, comienza simbólicamente, y como forma de establecer una fecha en procesos que, desde luego, trascienden completamente a cualquier tentativa de fijación cronológica, en el año 1990, con la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), por ley 16.112 de 30 de Mayo de 1990. Esta ley no solamente nomina y establece las primeras regulaciones de una materia de competencia del Poder Ejecutivo - ordenamiento territorial y medio ambiente -sino que establece una institucionalidad específica para el adecuado ejercicio de los poderes deberes que se asignaban al Ministerio creado. Dentro de este período, "integrado por las normas jurídicas expedidas con arreglo a la moderna concepción que visualiza al medio ambiente como un todo organizado a la manera de un sistema", al decir de Brañes, que se desarrolla hasta el presente, es posible realizar a su vez una subdivisión.

Un primer subperíodo, que denominamos de la fundación iría desde 1990 hasta el año 2000, en cuyo período además de la ley antes mencionada, y de otras leyes y reglamentaciones, destinadas a poner a punto la administración ambiental a cargo del MVOTMA, se dictó la ley 16.466 de 19 de Enero de 1994, sobre evaluación de impacto ambiental, seguida de su Decreto Reglamentario 435/94, que estableció el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y regula el proceso de autorización ambiental previa ( AAP), posteriormente derogado y sustituido por el decreto 349/2005, que agrega otras autorizaciones ambientales a la anteriormente establecidas. En este período igualmente se aprobaron normas trascendentes de fuente internacional: el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono, por ley 16.157 de 12 de Noviembre de 1990;  el Convenio de Biodiversidad, aprobado por Ley 16.408 de 18 de Agosto de 1993;  el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, por ley 16.517 de 22 de Julio de 1994, como hitos fundamentales.

También en este período fundacional tiene lugar la constitucionalización de la protección ambiental en la Reforma Constitucional de 1996, que incorpora  el Paradigma Ambiental holístico en el artículo 47 de la Carta.

Un segundo subperíodo, que denominamos de consolidación del Derecho Ambiental en Uruguay comienza el año 2000, con la aprobación de dos leyes fundamentales: la ley 17234 de 22 de Febrero de 2000, de creación del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas y, sobre todo, la Ley General de Protección del Ambiente ley 17.283 de 28 de noviembre de 2000. Esta última responde al modelo de las típicas leyes marco, donde se contienen Disposiciones Generales y Principios Fundamentales de la Política Nacional de Protección Ambiental.

Este período de consolidación contiene igualmente la incorporación al texto de la Constitución, en las reforma del año 2004, de una extensa regulación respecto del derecho al acceso al agua potable  y al saneamiento, así como la constitucionalización expresa del Paradigma de la Sostenibilidad y de las políticas de ordenamiento territorial. Como norma de fuente internacional, se aprueba en este período el Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, por  ley 17.593 de 29 de Noviembre de 2002. 

El tercer subperíodo período, es el que denomino, período de la expansión, que es el que actualmente se está transitando y que tiene comienzo con la entrada en vigencia el 30 de Junio de 2008, de la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, en cuyo contexto se ha desarrollado a todos los niveles del país instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible y se ha puesto en práctica instrumentos de gestión ambiental nuevos como la evaluación ambiental estratégica.

Sin perjuicio de ello, igualmente se ha incrementado el acervo de legislación ambiental sectorial, como la ley 18.564  de 11 de setiembre de 2009, sobre conservación, uso y manejo adecuados de aguas;  18.610 de 2 de Octubre de 2009, sobre Política Nacional de Aguas; 18.840 de 23 de Noviembre de 2011 sobre conexión a obras de saneamiento;  19.128 de 13 de setiembre de 2103 sobre santuario de ballenas y delfines; 19.175 sobre recursos hidrobiológicos. Entre las normas de fuente internacional del período destacamos la ley 17.732 de 31 de Diciembre de 2013 que aprueba el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs) y la ley 19.227 de 18 de junio de 2014 que aprueba el Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios que se Deriven de su Utilización.

Desde luego las normas que se han citado, de ninguna manera agotan en el elenco de las normas dictadas en cada uno de los períodos o subperíodos, sino que únicamente se han puesto de manifiesto aquellas que  pueden tomarse como hitos significativos en el proceso evolutivo del Derecho Ambiental en Uruguay.

Y dado el proceso cumplido, se comprueba que el país tiene una normatividad adecuada y que los problemas de eficacia, eficiencia y cumplimiento, que son todavía importantes, están reclamando acciones de aplicación, básicamente, sin perjuicio de la urgente necesidad de encarar una regulación adecuada al Paradigma Ambiental, de los temas procesales, de acceso a la justicia y de Organización Judicial y del Ministerio público, atendiendo la especialidad de estas materias.