Sobre la importancia del agua en el campo de la Política y el Derecho Ambientales parece innecesario insistir.
El Constituyente uruguayo, en este sentido, habló por todos y por todo, cuando dijo, en el Art. 47: "El agua es un recurso natural esencial para la vida".
Obsérvese que el propio texto político fundamental, ubica a este microbien ambiental, para seguir la terminología de Lorenzetti (en Teoría del Derecho Ambiental, La Ley, Buenos Aires, 2008, p. 13), en los fundamentos, en las raíces, en la infraestructura de la vida. El agua es un recurso, un insumo del sistema de la vida, calificado como esencial.
No es exagerado decir que el Estado Uruguayo, en la narrativa textual de su Carta, y también que la asociación política que le da fundamento, como expresión de vida que sin duda son, se asume como Estado Ambiental, y en especial, como Estado Hidráulico, en el sentido de que la protección ambiental, se particulariza fuertemente en el recurso agua, siendo el Estado un medio – el primero, el básico - de actuación de esa protección. En la organización política uruguaya, en tanto ella se erige como fenómeno vital de una comunidad de hombres, el "arte de conducir, contener, elevar, aprovechar" (Real Academia Española) y proteger las aguas es, en cuanto dimensión de la protección del medio ambiente, además de un cometido esencial en la terminología tradicional administrativista, un elemento componente de su propia estructura: así como la libertad y la justica son de la esencia de la asociación política (sin libertad no hay República Oriental del Uruguay, desparece), también lo es, la protección ambiental y la del agua en especial.
Modernamente y bajo el Paradigma Ambiental, toda política de aguas, y su juridificación en el Derecho, responden a ciertos principios generalmente aceptados.
Paulo de Bessa Antunes ha sostenido: que "(L)os graves problemas que afectan a las aguas en todo el mundo llevaron a la comunidad internacional a afirmar algunos principios fundamentales para la utilización sostenida de las aguas y para su conservación para las futuras generaciones. Los principios referidos fueron establecidos por la Conferencia Internacional sobre Agua y Desarrollo, realzada en Dublín, Irlanda, en el año 1992. Los principios son los siguientes: a) el agua es un recurso finito, vulnerable, esencial para el mantenimiento de la vida, del desarrollo y del medio ambiente; b) el desarrollo y la administración de las aguas deben estar basados en un abordaje participativo, involucrando a los usuarios, planificadores y autores de las políticas públicas, en todos los niveles; c) la mujer desempeña un papel central en la administración, en la protección y en la provisión de aguas; d) el agua tiene valor económico en todos sus usos y debe ser reconocida como un bien económico" ( Cfr. De Bessa Antunes, Pablo. Direito Ambiental. 17ª. Edición. Atlas. San Pablo, 2015, p. 1146-7).
En Código de Aguas del Uruguay, en su Título I, sobre Principios Generales, si bien carece de de una enunciación explícita de principios e instrumentos políticos como ha sido la tendencia posterior legislativa o normativa, en el Artículo 2°, impone al Estado "la promoción del estudio, la conservación y el aprovechamiento integral simultánea o sucesiva de las aguas y la acción contra sus efectos nocivos". Y en el Artículo 3°, afirmando esa imprescindible unidad entre Política y Derecho dice que compete al Poder Ejecutivo, en calidad de autoridad nacional en materia de aguas, formular la política nacional y concretarlo en programas "correlacionados e integrados con la programación general del país y con los programas para regiones y sectores" (numeral 1), determinando en el numeral 3 de dicho artículo, un aspecto prácticamente necesario de las políticas, cual es "establecer prioridades para el uso del agua por regiones, cuencas o partes de ellas, asignándose la primera prioridad al abastecimiento de agua potable a poblaciones."
Por su parte, la ley 18.610 de 2 de Octubre de 2009, publicada en el Diario Oficial con el nomen iuris de " Política Nacional de Aguas. Se establecen los principios rectores", en su Capítulo II explicita precisamente esos principios rectores de la política nacional de aguas:
"Artículo 8º.- La Política Nacional de Aguas tendrá por principios:
| A) | La gestión sustentable, solidaria con las generaciones futuras, de los recursos hídricos y la preservación del ciclo hidrológico que constituyen asuntos de interés general. |
| B) | La gestión integrada de los recursos hídricos -en tanto recursos naturales- deberá contemplar aspectos sociales, económicos y ambientales. |
| C) | Que la falta de certeza técnica o científica no podrá alegarse como eximente -ante el riesgo de daño grave que afecte los recursos hídricos- para la no adopción de medidas de prevención, mitigación y recomposición. |
| D) | Que la afectación de los recursos hídricos, en cuanto a cantidad y calidad, hará incurrir en responsabilidad a quienes la provoquen. |
| E) | El reconocimiento de la cuenca hidrográfica como unidad de actuación para la planificación, control y gestión de los recursos hídricos, en las políticas de descentralización, ordenamiento territorial y desarrollo sustentable. |
| F) | La educación ambiental como una herramienta social para la promoción del uso responsable, eficiente y sustentable de los recursos hídricos en sus distintas dimensiones: social, ambiental, cultural, económica y productiva. |
| G) | Que el abastecimiento de agua potable a la población es la principal prioridad de uso de los recursos hídricos. Los demás usos se determinarán teniendo en cuenta las prioridades que se establezcan por regiones, cuencas hidrográficas y acuíferos. |
| H) | Equidad, asequibilidad, solidaridad y sustentabilidad, como criterios rectores que tutelen el acceso y la utilización del agua. |
| I) | Que para la gestión sustentable de los recursos hídricos compartidos con otros Estados deberán promoverse estrategias de coordinación y cooperación internacional, según lo establecido por la Constitución de la República en materia de aguas y saneamiento. |
| J) | La participación de los usuarios y la sociedad civil en todas las instancias de planificación, gestión y control. |
| K) | Que las personas jurídicas estatales sean las únicas que puedan prestar, en forma exclusiva y directa, los servicios públicos de agua potable y saneamiento. |
| L) | Que el marco legal vigente en materia de aguas debe estar en consonancia con la evolución del conocimiento científico y tecnológico. |
Como surge del Artículo 1° de esta importante disposición legal, dicha norma da cumplimiento al inciso 2° del Artículo 47 de la Constitución, por lo que en última instancia es un reflejo y desarrollo de lo mandado en esa sede normativa por el Constituyente, cuyo texto, luego de declarar al agua como un recurso natural esencial para la vida y al acceso al agua potable y al acceso al saneamiento como derechos humanos fundamentales, establece las bases de la política nacional de aguas y saneamiento.
Como se ha señalado en la doctrina, el tipo de regulación plasmado en la Constitución uruguaya, configura un caso de "captura", por parte del texto constitucional, de regulaciones particularizadas que son más propias de la legislación ordinaria que de la Constitución, esto es, adecuadas al segundo escalón jerárquico de producción normativa, captura o "upgrade", que seguramente tiene explicación en la suprema prioridad que a partir del año 2004, el Constituyente uruguayo otorga a la protección ambiental, para lo cual proyecta su mandato protectorio al mismo núcleo de la vida, como es el ciclo del agua y del rol de la misma en la vida planetaria. Ha afirmado el español Ramón Martín Mateo que: "El agua es el elemento más importante del planeta, que ha permitido la aparición, y sobre todo el mantenimiento de la vida. A diferencia de lo que sucede en otros astros inertes, la existencia de agua en la tierra ha hecho posible la biosfera, para lo que ha constituido un factor determinante el proceso de la fotosíntesis apoyado en el agua como ulterior liberación de oxígeno a la atmósfera." (Cfr Ramón Martín Mateo. Tratado de Derecho Ambiental. Volumen II. Editorial Trívium, Madrid, 1997, página 1).
El impacto de estas implicancias de la sustantividad de la valoración del agua, en cuanto bien ambiental, por el Derecho supone una superación clara de los modelos antropocentristas y dominiales, que imperaron secularmente en el campo del Derecho Occidental e instalan una nueva perspectiva regulatoria y hermenéutica que revoluciona la misma praxis científico jurídica. El agua, como, en general, los bienes ambientales "…ya no son un mero supuesto de hecho pasivo de la norma (jurídica), sino un sistema que motiva sus propias regulaciones y órdenes clasificatorios…generan regulaciones por sí mismos" ( Cfr. Lorenzetti, op cit, p.19). Nos permitimos agregar que la juridificación ya no consiste en una elaboración soberana de mandatos de conducta del legislador humano respecto de las cosas, relaciones y procesos del mundo sino una asunción o reflejo del funcionamiento apropiado de los sistemas naturales. Mantener la integridad ambiental es respetar, en las intervenciones humanas, los procesos esenciales de la Naturaleza y del Ambiente. Naturaleza y Ambiente son portadores de una regulaciones que deben ser asumidas para no interrumpir sus dinámicas ni deteriorarlos: el Derecho Ambiental se erige en el verdadero Derecho Natural que ha buscado por siglos la Humanidad: una asunción en la legalidad humana cultural de la legalidad básica natural.
El texto constitucional y los desarrollos legislativos posteriores inferiores habilitan claramente, en el vasto campo del Derecho Ambiental, del Derecho del Desarrollo Sostenible y del Derecho del Ordenamiento Territorial, la identificación de ciertos sectores normativos u ordenamiento sectoriales que corresponden, en primer lugar, a la regulación del agua como micro bien ambiental, que se constituye naturalmente en una temática o materia de mayor generalidad, y ulteriormente, temáticas o materias más específicas como las que dicen relación con el Derecho o regulación del acceso al agua potable y del acceso al saneamiento, visualizados como pertenecientes al amplio campo del Derecho Humanitario o del Derecho de los Derechos Humanos.
La pertenencia al Derecho Ambiental y al Derecho de los Derechos Humanos de la temática y de la problemática del agua, ubica a esta materia jurídica en ese ámbito o esfera de normatividad en que se desdibujan los límites entre el Derecho Interno y el Derecho Internacional, ámbito de regulación "simultánea, coordinada y armónica entre el Derecho Internacional y el Derecho (Interno) constitucional" básicamente (Cfr. Héctor Gros Espiell. La Protección del Medio Ambiente en el Derecho Constitucional. Reforma Constitucional 1997. Ed. UCUDAL/Revista de Derecho Constitucional y Político. Montevideo, 1997, p.53-54).
El reconocimiento y consagración, dentro del ámbito más amplio del Derecho Ambiental, de un derecho humano al agua y al saneamiento, se ha desenvuelto, como es lógico por lo que viene decirse, en vías paralelas y con retroalimentaciones cruzadas, entre concreciones del derecho interno y del derecho internacional.
En el marco del foro mundial del agua que tuvo lugar en Corea en Abril de 2015, se presentó un documento que recoge una investigación regional, para el ámbito de América Latina respecto de la efectiva implementación de estos derechos al agua potable y al saneamiento que se ha difundido en IAgua Newsletter Semanal newsletter@iagua.es
El documento hace un solvente relevamiento sobre la evolución del derecho al agua y al saneamiento, en un estudio de Derecho Comparado a nivel latinoamericano y, apuntando hacia la promoción de las buenas prácticas, propone una visión a 10 años para alcanzar un mayor desarrollo en el reconocimiento y efectividad estos derechos en la región.
Sobre todo es importante la advertencia, que se encuentra a lo largo de la investigación, respecto de los desajustes entre reconocimiento formal, realización práctica e implementación de estos derechos.
La sección 5 del documento, que trata sobre "Descripción de temas e identificación de 3 prioridades subregionales" (Prioridad Uno: Reconocimiento Formal. Prioridad Dos: Realización del Derecho Humano al Agua y al Saneamiento. Prioridad Tres: Recursos y mecanismos judiciales y cuasi judiciales), es de particular interés como disparador de una reflexión profunda por los operadores del derecho, en cualquiera de los ámbitos en que se desempeñan, dada la realidad del deterioro del agua en la región ( en Uruguay especialmente) por un lado, y las enormes dificultades de implementación de un efectivo acceso la Justicia en el ámbito de la protección del recurso, por el otro.
La versión original del libro se encuentra en scicoteca.caf.com
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