A partir de la COP 17 [1](Durban, Sudáfrica, 2011), se instaló un proceso[2] de negociaciones en la Diplomacia Climática, en el marco de las Naciones Unidas, y más específicamente dentro del denominado ADP (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action) ), en cuyo seno se ha debatido, desde entonces, en torno a dos ejes fundamentales: el diseño del futuro Convenio como el proceso para negociarlo.[3]
Este proceso está dirigido, como recuerdan los autores citados, a alcanzar, entre la próxima COP 20, que tendrá lugar en Lima, Perú, y la COP 21 en París, hacia finales de 2015, un nuevo Acuerdo en materia de Cambio Climático que sea ambicioso, vinculante, global por lo aplicable a todas las partes y que entre en vigencia a partir del 2020 a más tardar. Todo ello con la finalidad apremiante de mantener un aumento de la temperatura mundial por debajo de los 2º, tal como se estipuló en el "Acuerdo (Político) de Copenhague"[4] o aún por debajo de 1.5º, como se alude en la Plataforma de Durban.[5]
Esta misma Plataforma, hito de impulsión del presente proceso negociador, como se dijo antes, definió algunas directrices, tanto para el proceso como, lo que es más importante, relativamente a los caracteres formales y materiales o de contenido del instrumento que deberá acodarse en París 2015.
En cuanto a las directrices procesales de la negociación que han regido desde 2012 y se aplicarán hasta 2015, las mismas establecen que:
a) el ámbito institucional de la negociación permanente es el ADP ("...a través de un órgano subsidiario de la Convención (que por dicho acto se)crea y que se conoce como el Ad Hoc Grupo de Trabajo sobre la Plataforma de Durban para una acción reforzada"); sin perjuicio del obligatorio reporte a la COP en sus sucesivas sesiones ("…y deberá reportar a futuras sesiones de la Conferencia de Partes sobre el progreso de sus trabajos…"), según se dispone en el numeral 3 de la parte resolutiva de la Draft Decision;
b) el plazo establecido vence a finales de 2015 (el ADP "deberá completar sus trabajos tan temprano como sea posible pero no más tarde que 2015").
En cuanto a las directrices sustantivas (materiales o de contenido) del proceso negociador, la Plataforma de Durban, establece que:
a) el resultado asignado al proceso negociador es desarrollar una norma de Derecho Ambiental Internacional, básicamente determinada en sus efectos jurídicos, aunque flexiblemente aludida en su concreta forma o tipología legal. Dice Durban que deberá tratarse de un "protocolo, otro instrumento legal o resultado convenido o acordado con fuerza legal".[6] Frente a la libertad formal, en torno al instrumento, resalta la restricción en cuanto a la exigencia de naturaleza vinculante del "resultado" normativo a alcanzar, en el mandato conferido al ADP. En el trabajo antes citado, Bodansky y Diringer incluyen entre las posible cuestiones a tratar o problemas a resolver, vinculadas a la elección del tipo legal o instrumental: si incorporar la totalidad del resultado de las negociaciones a la altura del 2015 en un instrumento vinculante o solamente partes, dejando otras para su recepción en instrumentos no vinculantes (de soft law) como las decisiones de las COP; si orientar las disposiciones, aunque vinculantes, hacia un carácter marco; si establecer provisiones para el ajuste evolutivo del instrumento legal y sobre la entrada en vigor del instrumento;
b) el instrumento normativo deberá tener "fuerza legal bajo la Convención (Marco de ONU sobre Cambio Climático) y ser aplicable a todas las Partes". Estas expresiones no son de fácil interpretación y de hecho han dado lugar a debates. Bajo cierto aspecto, está clara la intención de que la fuerza vinculante del instrumento sea general y obligue a todas las partes. Pero por otro lado, la referencia al "paraguas o sobrero legal" de la CMNNUUCC, remite a la cuestión de las "responsabilidades comunes pero diferenciadas", de íntima asociación con la compleja cuestión, ética y jurídica, de la equidad y de la Justicia Climática y Ambiental, que se ha expresado en el régimen de Anexos o Listados que luce el Protocolo de Kioto, con relación a las obligaciones y compromisos asumidos;
c) importante desafío será el de reflejar en el contenido del instrumento, los avances de aspectos contenidos en el mandato o instrucción de Durban al ADP, tales como mitigación, adaptación, financiamiento, creación de capacidades, transparencia de acciones, validez y veracidad de informaciones y forma de medir los cumplimiento de compromisos de reducción de emisiones, el desarrollo y transferencia de tecnología, etc. La sola mención de estos temas, que presentan relevantes aspectos tanto procedimentales como sustantivos, contenidos a texto expreso en la Draft Decision de Durban, pone de manifiesto, las tensiones políticas manifiestas que casi todos implican y la consiguiente dificultad de su traducción en un instrumento que proclama una ambición global y vinculante para todas las partes, aunque nada impedirá establecer diferenciaciones de tiempo, lugar y condiciones socio culturales, ambientales y económicas para el cumplimiento de los compromisos, siempre que no se consagren situaciones de inequidad o irresponsabilidad por el cambio climático;
d) finalmente, resaltamos, el objetivo estratégico y de largo plazo del instrumento en negociación, que no es otro que el de construir una chance cierta de mantener el incremento del promedio global de la temperatura planetaria por debajo de los 2° o 1,5° (textual en la parte expositiva de la Plataforma de Durban) sobre los niveles pre-industriales. Bodansky y Diringer, tratando precisamente sobre los objetivos de largo plazo esperados del resultado de Paris 2015, recuerdan que "el "resultado acordado" (agreed outcome) al Plan de Acción de Bali, adoptado por la COP 18 (Doha), pidió a las Partes trabajar hacia profundas reducciones en las emisiones mundiales de GEI para lograr la meta de 2° C de temperatura y alcanzar el pico global de emisiones tan pronto como sea posible. El resultado también reafirma que los marcos de tiempo para alcanzar el pico serán más largos en los países en desarrollo". Y agregan que, "…las cuestiones potenciales para el trabajo de ADP, incluyen: si establecer una nueva meta centrada en la mitigación como objetivos en la concentración de GEI, metas de emisión a largo plazo, determinar un año para alcanzar el pico o revisar la meta de temperatura. Si establecer metas de largo plazo sobre adaptación o financiamiento". Con este tema del objetivo de largo plazo se vincula otra directriz material para el trabajo de ADP y para el texto del instrumento contenido en la Plataforma de Durban y tiene que ver con la exigencia de consultar ciertas "fuentes materiales" en el proceso negociador de cara hacia el acuerdo de París, proceso que debe elevar el nivel de ambición, e informarse, inter alia con: el 5° Informe de Evaluación del IPCC ( cuyo Informe de Síntesis se publicará en octubre de 2014), poniéndose de manifiesto aquí una vez más, esa característica esencial del Derecho Ambiental, a cualquier nivel: su dependencia estrecha de las ciencias y de la tecnología (PRIEUR).
Entre Lima 2014, en nuestra región y París se deberá concluir este tramo, y ojalá sea con éxito y verdadera, sana y ambientalmente justa ambición, en cuyo caso deberemos agradecer a los negociadores. Si así no fuera, agregaremos otra decepción y, desde allí, más motivos para trabajar en el campo de la Ciencia Jus Ambiental y en la paxis ambiental[1]17ª Conferencia de Partes del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
[2] Proceso que ha sido calificado por alguna doctrina como de construcción de un nuevo Paradigma, híbrido entre las visiones "top-down" y "bottom-up" "para alcanzar tanto una amplia participación como compromisos ambiciosos", como es el caso de los autores aludidos en la cita siguiente.
[3]Cfr. Daniel Bodansky y Elliot Diringer: Issues for a 2015 Climate Agreement. Paper de síntesis publicado por C2ES en Mayo de 2014, Arlington, VA., USA.
[4]El numeral 1 del Acuerdo afirma que: "...Subrayamos que el cambio climático es uno de los mayores desafíos de nuestros tiempos. Destacamos nuestra firme voluntad política de combatirlo con urgencia, respetando el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas. Para alcanzar el objetivo último de la Convención de estabilizar la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera en un nivel que evite una interferencia antropógena peligrosa en el sistema climático, y teniendo en cuenta la opinión científica de que el aumento de la temperatura mundial debería permanecer por debajo de 2 ºC, sobre la base de la equidad y en el contexto del desarrollo sostenible, intensificaremos nuestra cooperación a largo plazo para luchar contra el cambio climático...". Y en el numeral 2 se expresa: "Convenimos en que se requieren fuertes reducciones de las emisiones mundiales, a la luz de la ciencia y de la información recogida en el Cuarto Informe de Evaluación del IPCC, con miras a lograr una disminución de dichas emisiones que permita mantener el aumento de la temperatura mundial por debajo de 2 ºC, y nos proponemos tomar medidas para cumplir este objetivo de conformidad con la ciencia y sobre la base de la equidad. Deberíamos cooperar para lograr que las emisiones mundiales y nacionales alcancen su punto máximo lo antes posible, reconociendo que el plazo para ello será más largo en el caso de los países en desarrollo, y teniendo presente que el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades primeras y esenciales de esos países y que para lograr el desarrollo sostenible es indispensable una estrategia de desarrollo con bajas emisiones; ...".
[5]La Draft Decision -/CP 17 que establece el ADP, dice en su parte expositiva: "Observando con profunda preocupación la brecha significativa entre el efecto agregado de las promesas de mitigación de las Partes en cuanto a las emisiones globales anuales de gases de efecto invernadero para el año 2020 y las vías de emisión agregados coherentes con tener la oportunidad probabilidades de mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de 2 ° C o 1.5 ° C por encima de los niveles preindustriales; ..."
[6] "Agreed outcome", en inglés, expresión ya presente en el numeral 1 del Plan de Acción de Bali (Decision 1/CP. 13)
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