En materia de legislación territorial son pocos los temas que convoquen tanto interés como el de los famosos 150 metros a partir de la línea de ribera en los predios contigüos a los cauces de agua de dominio público. No pocos conflictos entre actores públicos y privados se derivan de la aplicación de las normas que rigen el caso.
Conviene centrar el análisis en la textualidad de algunos artículos de la ley 18.308 de 18 de junio de 2008, Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible que aporta novedades en la regulación de esta tan pequeña como relevante y codiciada faja de territorio emergido.
Veamos:
1.- El artículo 13 en la ley de centros poblados, en la redacción dada por el artículo 83 numeral 1 literal g) de la ley 18.308, ha quedado redactado de la siguiente manera:
"Toda formación de centro poblado, estará sujeta a los siguientes requisitos mínimos:
Ningún predio y ninguna vía pública que sirva de único acceso a predios podrá situarse ni total ni parcialmente en terrenos inundables, o que estén a nivel inferior a 50 cm por encima del nivel alcanzado por las más altas crecientes conocidas.
Tampoco podrá situarse ningún predio en los casos de contigüidad a los cauces del dominio público, dentro de las tierras abarcadas por una faja costera de 150 m de ancho por lo menos, medida según lo dispone el Código de Aguas, a partir de la línea de ribera. En todo fraccionamiento de predios costeros, la faja de 150 m determinada a partir de la línea superior de la ribera pasará de pleno derecho del dominio público. No se podrá admitir excepción alguna a lo previsto en el presente artículo."
2.- Por otra parte en el artículo 50 de la ley 18.308, dentro del Capítulo sobre Sustentabilidad Ambiental en el Ordenamiento Territorial, se regula la protección de las zonas costeras y se establece en su incisos segundo y tercero:
"...
En los fraccionamientos ya aprobados y no consolidados a la vigencia de la presente ley en la faja de defensa de costas, que no cuente con infraestructuras y en la mayoría de cuyos solares no se haya construido, únicamente podrá autorizarse la edificación presentando un plan especial que procederá al reordenamiento, reagrupamiento y re parcelación del ámbito, sin perjuicio de lo dispuesto por la ley 16.466, 19 de enero de 1994 y su reglamentación.
El plan referido destinará a espacios libres los primeros 150 m de la ribera medidos hacia el interior del territorio, en las condiciones establecidas por el inciso tercero del artículo 13 de la ley 10.723, de 21 abril de 1946 en la redacción dada por la ley número 10.866, de 25 de octubre de 1946 y asegurará la accesibilidad. Asimismo evitará la formación de edificaciones continuas paralelas a la costa en el resto de la faja sin perjuicio del cumplimiento de las demás condiciones que establece la normativa aplicable a la que necesariamente deberá someterse el plan especial antes de su aprobación definitiva."
3.- De la lectura de las normas transcritas surge que la faja de 150 m se regula en tres hipótesis distintas:
a) cuando se prohíbe que pueda situarse un predio dentro de la faja de 150 m en los casos de contigüidad a los cauces del dominio público.
b) casos de fraccionamiento de predios costeros en que la faja de 150 m pasa de pleno derecho al dominio público.
c) cuando se impone que el plan especial exigido por el inciso segundo del artículo 50, como condición legal para autorizar la edificación, destine a espacios libres los primeros 150 m en las condiciones establecidas por el artículo 13 de la ley de centros poblados, “ en la redacción dada por la ley 10866 del 25 octubre 1946”.
4. A su vez, estas tres hipótesis, se inscriben en marcos referenciales distintos.
Las hipótesis a y b están referidas a la formación de centros poblados. Está perfectamente definido, en el derecho nacional, cuando existe formación de centro poblado. Dice al efecto el artículo segundo de la ley de centros poblados que: "Constituye subdivisión de predios con destino a la formación de centros poblados, toda subdivisión de la tierra, fuera de las zonas urbanas o suburbanas, que cree uno o más predios independientes menores de 5 has cada uno. Para los departamentos de Montevideo y Canelones este límite queda reducido a 3 has”.
En los artículos 3 y 18 de la ley de centros poblados, se agregan hipótesis de creación de centros poblados.
Parece claro que, en todos los casos, siempre la creación del centro poblado, supone la transformación del suelo rural en urbano.
Por otra parte, igualmente se requiere para la formación de centro poblado, que exista subdivisión o fraccionamiento y no, desde luego, la calificación en un plan o instrumento.
Fundamentalmente porque en la filosofía de la ley, la tierra urbana ha quedado prácticamente cristalizada a las áreas del territorio de los centros poblados existentes o a aquellas otras que, habiendo sido previstas como urbanas (o suburbanas en la categorización de la ley de centros poblados) se hayan degradado o estén en desuso. Por otro lado, en la filosofía estricta de la ley, no está claro si los instrumentos pueden establecer zonas suburbanas a priori. Ello es así porque actualmente lo que antes era suburbano, entendido como arrabal, hoy es sencillamente urbano. Y el suelo categoría suburbana supone por definición la dispersión y discontinuidad, través de enclaves con usos urbanos en el territorio. Y a estos enclaves se llega a través del PAI, en suelo previamente calificado con un atributo especial para el suelo rural: el atributo de potencialmente transformable.
Que luego se haya degenerado, de manera generalizada, esta filosofía legal, en la práctica que ha seguido a la ley, es harina de otro costal y que genera grandes dificultades.
Así que concluyendo respecto de estas primeras hipótesis:
Para que se genere la faja de 150 m que pasa de pleno derecho al dominio público, debe existir un acto de fraccionamiento del suelo rural con destino a la creación de centro poblado por cualquiera de las vías que la ley de centros poblados establece. Dicha faja de dominio público no nace cuando se dividen o fraccionan predios ribereños categorizados en los instrumentos como suburbanos, pues se está fuera de la hipótesis de creación de centros poblados. Ya dijimos que la ley de centros poblados en su art. 2, limita la creación de centros poblados a la actuación FUERA de las zonas urbanas o suburbanas, declaradas tales por la autoridad territorial, o sea, los Gobiernos Departamentales. La faja de dominio público nace, por imperio legal, de subdivisiones de suelo rural destinado a crear centros poblados, no de subdivisiones o fraccionamiento de predios, aún ribereños, en suelo categoría urbana o suburbana.
Ello es lógico, para evitar que la norma que aprueba el instrumento, se transforme en una manera de expropiar o confiscar tierra a los particulares que está vedada por la Constitución. Cuando el propietario solicita una división sabe que en contrapartida deberá acceder a desprenderse de esa faja. Es casi un precio, casi una especie de permuta, pero siempre, por mandato restrictivo del legislador, cuando fracciona suelo rural para generar centro poblado.
Obviamente que los planes o instrumentos pueden generar la faja de 150 m, donde quieran, en cualquier categoría de suelo, por la vía de la expropiación o por la vía de la negociación, incluso previendo derechos urbanísticos adicionales o especiales a propietarios.
El esquema de la hipótesis c es un tanto más complejo puesto que, por uno de los imperdonables errores de coordinación de la ley, la remisión a “las condiciones establecidas en el artículo 13 de la ley 10.723”, del art 50 de la ley 18.308, respecto de los primeros 150 m, que deben destinarse a espacios libres, no comprende sino la actualización de la ley 10.866, no abarca la redacción de la misma ley 18.308. Por lo tanto aquí nos encontramos ante la naturaleza jurídica que esa faja de 150 m tuvo, en la generalidad de los casos, en las leyes de centros poblados que, como siempre lo sostuve, no era de dominio público sino una faja defensiva contra las inundaciones, pero dentro de la cual, si bien no se podía enclavar un predio si se podía construir. Ahora lo que se agrega es que si bien esos 150 m no son dominio público deben destinarse a espacios libres. Como puede verse esta misma disposición confirma, interpretada de manera armónica, que en la filosofía de la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible en áreas ya fraccionadas en condiciones de centros poblados, no se aplica la faja de 150 m. como dominio público.
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